Milagros urbanos. Liderazgo y transformación urbana en Bogotá y Medellín
Resumen
Con una renovada estrategia que desconocía las soluciones tradicionales para la crisis urbana, los líderes en Bogotá y Medellín desarrollaron exitosamente un relato transformador que introducía los conceptos de ciudadanía, comunidad y transparencia como nuevos ejes temáticos del lenguaje político y planificador de la administración pública. Así mismo, los alcaldes de estas dos ciudades, con el fin de reconfigurar el Estado local y la sociedad, hicieron una lectura de los problemas urbanos en términos de convivencia y añadieron la pedagogía, la moralidad y el civismo dentro de las responsabilidades públicas tanto para las autoridades como para la ciudadanía.
Detrás de estas líneas introductorias se esconde una maravillosa historia de esperanza en el poder humano para cambiar realidades problemáticas; una defensa de la capacidad de las personas para enfrentar tragedias y guiar a sus contemporáneos hacia un mejor mañana. Bogotá y Medellín son ejemplos de cómo es posible construir en tiempos de crisis y restituir los valores y los sueños de la comunidad. Esta obra presenta esa historia de cómo políticos soñadores cambiaron la realidad de sus ciudades con nuevas actitudes y lenguajes, con una importante cuota de visión, honestidad, independencia y locura.
Palabras clave: Arquitectura, desarrollo urbano, liderazgo político Bogotá, Medellín, Colombia.
Urban Miracles. Leadership and Urban Transformation in Bogotá and Medellín
Abstract
With a renewed strategy that ignored the traditional solutions to the urban crisis, political leaders in Bogotá and Medellín successfully developed a transformative approach that introduced the concepts of citizenship, community, and transparency as new thematic axes in the political language and planning of public administration. Similarly, the mayors of these two cities, aiming to rearrange the local state and society, examined urban problems in terms of coexistence, and included pedagogy, morality, and civility among the public responsibilities of both authorities and citizens.
Behind these introductory lines there hides a great story of hope in human ability to change problematic realities; a defense of people’s capacity to face tragedies and guide their contemporaries towards a better tomorrow. Bogotá and Medellín are examples that illustrate how it is possible to grow in times of crisis and restore the values and dreams of the community. This work presents the story of how dreamer politicians changed the reality of their cities with new attitudes and languages, with an equal share of vision, honesty, independence, and madness.
Keywords: Architecture, urban development, political leadership, Bogotá, Medellín, Colombia.
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Citación sugerida Caicedo Hinojos, G. (2018). Milagros urbanos. Liderazgo y transformación urbana en Bogotá y Medellín. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario. DOI: https://doi.org/10.12804/tp9789587840506 |
MILAGROS URBANOS
Liderazgo y transformación urbana en Bogotá y Medellín
GUSTAVO CAICEDO HINOJOS
MILAGROS URBANOS
Liderazgo y transformación urbana en Bogotá y Medellín
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Caicedo Hinojos, Gustavo Milagros urbanos. Liderazgo y transformación urbana en Bogotá y Medellín / Gustavo Caicedo Hinojos -- Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, 2018.
xxiv, 144 páginas Incluye referencias bibliográficas.
Arquitectura / Desarrollo urbano -- Bogotá (Colombia) / Proporción -- Medellín (Colombia) / Liderazgo político / I. Universidad del Rosario / II. Título / III. Serie.
711.4 SCDD 20
Catalogación en la fuente -- Universidad del Rosario. CRAI
LAC Marzo 2 de 2018 |
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Primera edición: Bogotá D. C., mayo de 2018
ISBN: 978-958-784-049-0 (impreso)
ISBN: 978-958-784-050-6 (ePub)
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DOI: doi.org/10.12804/tp9789587840506
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Gustavo Caicedo Hinojos
Politólogo colombo-mexicano de la Universidad del Rosario de Bogotá, con maestría en Gobierno de las Grandes Metrópolis, del Instituto de Estudios Políticos de París (SciencesPo) y el Programa de Estudios Latinoamericanos de la Universidad Católica Argentina (uca) de Buenos Aires. Trabajó en el Observatorio de Armas y Drogas Ilícitas de la Facultad de Ciencia Política y Gobierno, y de Relaciones Internacionales de la Universidad del Rosario; así como en el Grupo Ocho (oficina parisina de estudios para la consultoría y el desarrollo de las ciudades en África, Asia y América Latina). Autor del capítulo “Chiapas: la rebelión de los símbolos”, en el libro Renovadas formas de hacer oposición (Editorial Universidad del Rosario, 2014), capítulo en el que relata las formas poéticas y creativas con las que la guerrilla zapatista reviste su revolución en el sur de México.
Así como hay fenómenos que compulsan al desaliento
y a la desesperanza, no vacilamos un instante
en señalar que el talento colombiano será capaz
de avanzar hacia una sociedad más igualitaria,
más justa, más honesta y más próspera.
GUILLERMO CANO
Medellín 1925 – Bogotá 1986
Tres grandes razones me motivaron a escribir esta disertación: primero, un cuestionamiento moral sobre los matices y las causas de las prácticas violentas e ilegales en mi sociedad; segundo, un deseo político de desafiar la arrolladora creencia que existe entre mis compatriotas de que dichas prácticas solo pueden ser solventadas con más violencia; y, tercero, un profundo deseo intelectual de conectar los estudios urbanos aprendidos en los últimos años, con las reflexiones políticas y filosóficas que ya traía antes de llegar a París. Todas son motivaciones importantes y, a pesar de haber tenido tan poco tiempo para reunir la información y de estar tan lejos —geográficamente— de Colombia para desarrollar de manera más seria entrevistas con los actores clave, las siguientes páginas reflejan mi deseo general de mostrar cómo las transformaciones urbanas en el país están intrínsecamente relacionadas con el surgimiento de importantes personalidades públicas, y no exclusivamente con cambios institucionales (Gilbert, 2006) o con el mejoramiento del aparato coercitivo del Estado (Sánchez, Díaz y Formisano, 2003; Venda Felbab-Brown, 2011), como son por estos días tan ampliamente explicadas.
El objetivo general no debe pues malinterpretarse, en tanto que la intención del trabajo no es ofrecer el liderazgo como única explicación del cambio en Bogotá y Medellín durante las últimas décadas, sino proveer a los estudios urbanos contemporáneos en Colombia con un enfoque explicativo complementario que indudablemente necesita ser integrado con las perspectivas estructuralistas e institucionalistas predominantes en las reflexiones sobre la ciudad. Por otro lado, los capítulos que vienen a continuación son una excelente oportunidad para mostrarles una visión alternativa a algunos de mis colegas colombianos, quienes tan devotamente promueven la idea de que nuestros fracasos como sociedad pueden —y deben— ser resueltos con mayores y mejores esfuerzos militares.
Para ellos, y para el resto de nacionales que comparten sus pensamientos, clamando por el regreso de los batallones y las fuerzas de élite a ciudades y valles, aplaudiendo la llegada de una seguridad que priorice los grandes centros productivos y los grandes núcleos terratenientes, en detrimento de un empoderamiento estatal verdaderamente democrático, las líneas que siguen servirán como recordatorio y respuesta preliminares.
Aunque tendemos a pensar que la violencia y la ilegalidad en Colombia son mayoritariamente rurales y que están relacionadas con las actividades de las guerrillas y los grupos al servicio del narcotráfico —lo cual sienta las bases para la legitimación de las excesivas políticas militares—, las muertes relacionadas con el combate directo entre fuerzas oficiales y ejércitos rebeldes y los operativos estatales en centros de producción de droga representan apenas un 15 % dentro de las tasas nacionales de homicidio de las décadas más recientes (Sánchez, et ál., 2003, p. 32; Comisión Estudios de la Violencia, 1987). De hecho, descontando por un momento las atrocidades y los dramas del desplazamiento forzado y el continuo hostigamiento de grupos armados ilegales —ya sean insurgentes, vigilantes o una distorsión de ambos— a la población civil, el conflicto armado solo aportó el 2 % de las víctimas mortales en el país durante los últimos años (Gaitán, 2001, p. 86).
Más importante aún es la violencia que ocurre en las ciudades, donde una peligrosa combinación de factores sociales se condensa con el proceso exponencial de urbanización. Hoy, la violencia en Colombia es predominantemente urbana, con el 56 % de los asesinatos cometidos el año pasado ubicados en las 50 ciudades más pobladas, con Medellín, Cali, Bogotá, Pereira y Barranquilla liderando la oscura lista (Llorente, Escobedo, Ramírez y García, 2014). Además, el 48 % de los crímenes cometidos después de 1998 no están relacionados con la rebelión, el terrorismo o la protesta campesina, sino con asaltos, peleas y riñas callejeras, y problemas de intolerancia social y ajuste de cuentas (Gaitán, 2001, p. 86). Para una violencia urbana que rompe con la vieja visión de un conflicto agrario que alimentó las luchas partisanas y guerrilleras y, que al estar lejos del control político y militar del Estado, demandó la respuesta agresiva tanto de este (fortalecimiento militar) como de los ciudadanos particulares (surgimiento del paramilitarismo), las soluciones necesitan ser radicalmente distintas a las tradicionales. Las principales ciudades no se encuentran en la selva amazónica ni refundidas en las montañas del sur, donde el Estado central jamás gozó de popularidad ni poder. Por el contrario, son el epicentro económico, cultural, político e institucional de la nación; foco de las actividades del Estado, de su autoridad y su capacidad para gobernar y, por ende, la violencia que ocurre en estas no puede —ni debe— tener la misma respuesta ni solución.
Dicha distorsión en el entendimiento de la violencia conduce a la construcción de políticas desafortunadas y está irremediablemente ligada a otra incomprensión estatal, quizás más dramática y arraigada: la creencia en una presencia institucional expresada exclusivamente en términos de poderío militar, cuando está claro que la legitimidad —aceptación y popularidad— política del Estado necesita ocurrir en la mente —y el corazón— de los ciudadanos, y que por ello son las herramientas simbólicas las que se deben desplegar para ganar la confianza ciudadana frente al poder estatal. En este sentido, el cumplimiento de las normas y la construcción del Estado en América Latina han sido históricamente paradojales. Por un lado, los diseñadores de las políticas y los agentes de Gobierno siempre entendieron el avance de las instituciones legales en términos de presencia del aparato de dominación territorial en áreas disputadas a agentes no-gubernamentales. Por otro lado, la entrada de estas instituciones, a menudo en la forma de batallones fuertemente armados, amenaza el cumplimiento de los deberes democráticos a los que se ha comprometido el Estado, y aumenta la desconfianza con la que los ciudadanos ven a la autoridad pública.
Durante las últimas décadas, las promesas de democratización que surgieron luego de la caída de las férreas dictaduras en América Central y el Cono Sur han sido duramente confrontadas por el surgimiento de organizaciones criminales bien estructuradas y alimentadas por el mercado ilegal, y en algunos casos convertidas en poderosas milicias terroristas. Los casos bien conocidos de Colombia, México, Brasil y Perú, donde una mezcla de viejas luchas sociales, estructuras criminales y actividades ilícitas ha creado escenarios urbanos y rurales extremadamente peligrosos y violentos, refleja la gran distancia que le falta a la región para alcanzar un momento de consolidación democrática del Estado (Venda Felbab-Brown, 2011).
Así, mientras existe hoy en la región un consenso más o menos generalizado sobre la naturaleza del Estado, basado en la mano dura —tanto en democracias de vieja data como México y Colombia como en democracias posautoritarias como Brasil y Honduras—, ningún esfuerzo significativo se ha hecho para construir valores y vínculos simbólicos de larga duración que unan por fin a los Estados nacionales y sus gobiernos con sus respectivas sociedades. Los remedios para el fracaso estatal en las Américas se han concentrado exclusivamente en demostraciones físicas, esporádicas y fragmentadas de fuerza, justo allí donde las autoridades oficiales se enfrentan a desafiantes fuerzas privadas, paralelas a su dominio (Venda Felbab-Brown, 2011). Esta racionalidad, heredada probablemente del periodo colonial y arraigada en las élites políticas y económicas, concibe las márgenes del Estado como un subproducto de su incapacidad para conquistar el territorio. Las políticas de seguridad nacional en Colombia —Álvaro Uribe, 2002-2010— y México —Felipe Calderón, 2006-2010— ilustran la forma en que los gobiernos trazan la línea causal entre pobreza y violencia, y entre oposición política y terrorismo. Hoy, después de dos décadas de esfuerzos para mejorar y reformar el Estado, la región tiene muy poco que mostrar en términos de mejoramientos en compromiso cívico hacia el contrato social, seguridad y confianza públicas, cumplimiento de las normas, fortaleza institucional y transparencia (Lagos, 2008).
Aunque es posible pensar que las márgenes del Estado están en zonas de difícil acceso o en lejanos horizontes rurales, donde las incapacidades administrativas y punitivas impiden el asentamiento de alguna forma de control estatal, aquellas aparecen igualmente en las ciudades. Con casi el 80 % de la población viviendo en ellas, América Latina es la región más urbanizada del mundo, y seguramente cualquier vacío o distorsión relacionada con la construcción del Estado tiene consecuencias trascendentales en los centros urbanos (ONU-Hábitat, 2012).
A pesar de ser el corazón del dominio político, cultural y económico desde el siglo XVI, las metrópolis, en el caso de las latinoamericanas, no son ajenas a los traumatismos propios de un proceso de construcción estatal inacabado y aún en transición. Las plazas centrales, donde los virreinatos alguna vez edificaron sus instituciones de gobierno político-religioso, y sobre las cuales los héroes republicanos establecieron las autoridades públicas después de la Independencia, dan testimonio de la naturaleza contradictoria del proceso de edificación del Estado en América; centros urbanos construidos en un primer momento como laberintos cifrados y excluyentes contra los pueblos indios y esclavos; calles codificadas con órdenes numéricos y alfabéticos desconocidos para una población que, muy a pesar de las promesas de los próceres, solo aprendió a servir; direcciones y ordenamientos postales reservados para la ubicación de una élite burocrática, religiosa y económica bien educada, poco numerosa y acantonada en el casco histórico (Lange, Mahoney y Vom Hau, 2006).
En el largo plazo, lo que representa un mayor desafío para los Estados en la región es el rompimiento de dichas fuerzas restrictivas subliminales y medulares que están atadas a la esencia de las administraciones políticas poscoloniales. Es extremadamente difícil, particularmente en las ciudades, anunciar una rápida transformación en las actitudes que toma el Estado frente a la población, mientras se reconoce la nocividad que reside en sus fobias de antaño y sus fundamentos segregativos. Las metrópolis latinoamericanas, en tanto que centros del poder político, fueron construidas como mecanismos de dominación, y semejantes dinámicas de confrontación aún persisten en las lógicas operantes tanto en el nivel nacional como en el local del Estado, quien establece sus estructuras de gobierno y control en suelo urbano.
Desde los tugurios en México y las comunas en Medellín hasta las favelas de Río de Janeiro y las villas de Buenos Aires, es posible ver como marca compartida la casi atávica falta de interés estatal para apropiarse legítimamente del territorio (simbólica y físicamente) urbano periférico. La lectura tradicional del Gobierno con respecto al fracaso del dominio estatal adquiere una forma mucho más palpable en las ciudades, en tanto que las autoridades de los distintos niveles intentan contrarrestar la ausencia de instituciones e instancias democráticas en algunas áreas urbanas críticas con el despliegue de organizaciones coercitivo-represivas. Justamente donde el Estado necesita expandir sus estructuras simbólicas (poder blando: cortes, oficinas de registro civil, notarias, etc.) y recuperar la confianza en sus instituciones (a través de hospitales, escuelas, oficinas de atención al ciudadano), termina añadiendo cuerpos poco permanentes, violentos y ajenos al tejido social, lo que promueve su propia impopularidad con patrullajes amenazantes que no resuelven del todo la anarquía urbana.
El desajuste entre el poder y la legitimidad no es una cuestión menor, pues como lo hemos visto, al final la coercitividad de los Estados es más bien limitada su habilidad para gobernar durablemente a la sociedad, sin importar el nivel (nacional, regional o local) recae en las entidades que aseguran la libertad, la representación, la rendición de cuentas (transparencia), la seguridad y la solución pacífica de conflictos, y requiere la presencia de valores, símbolos, normas y hasta sentimientos como últimos garantes del cumplimiento de las leyes. Así, el fracaso de las instancias estatales en América Latina tiene que ver más con sus limitaciones para expandir su autoridad legítima entre los ciudadanos, que con sus probadas capacidades para militarizar barrios marginales y privilegiados. El problema principal es entonces la falta de fe en el Estado, de credibilidad frente a su legitimidad, de confianza en sus capacidades. El colapso —o retroceso— del aparato estatal en las ciudades significa la desaparición de sus espacios y lugares simbólicos dentro del territorio urbano, y el desmantelamiento de sus significados y sustancias en las mentes de la población urbana.
Pero aún en este contexto oscuro y desolador, las ciudades latinoamericanas, como los escenarios de verificación del fracaso estatal y donde las consecuencias de su repliegue son mucho más evidentes, pueden servir también como arenas para la esperanza política y la recuperación institucional. Los ejemplos urbanos de Colombia después de 1990 pueden apuntar hacia esta última idea. Como un oasis en la mitad del desierto, y en un contexto de violencia generalizada en todo el país, Medellín y Bogotá, las dos ciudades colombianas más importantes, han experimentado radicales transformaciones durante las últimas décadas.
La guerra entre las fuerzas legales de seguridad y los grupos armados de vigilantes, narcotraficantes y rebeldes resultó siendo demasiado desafiante para el Estado. Las disputas territoriales por la autoridad en contra de organizaciones criminales, la amenaza de fuertes líderes de los carteles de la droga, y los interminables problemas de corrupción burocrática y desviación de fondos públicos consolidaron un estado de crisis general en ciudades y provincias.
Más aún, mientras las autoridades nacionales eran incapaces de reaccionar de una forma efectiva contra la escalada de la violencia, de la corrupción y de la desconfianza pública, los líderes en las alcaldías y sus gobiernos locales se levantaron desde la crisis con nuevas narrativas políticas y proyectos urbanos. Con una renovada estrategia que condenaba el uso de soluciones físicas-coercitivas para los comportamientos ilegales y la incredulidad ciudadana, los líderes en las ciudades establecieron exitosamente una novedosa forma de meta-relato que incluía ciudadanía, construcción de comunidad y transparencia en las instituciones oficiales dentro de las palabras clave y los marcos planificadores del lenguaje político. En la búsqueda de un momento programático independiente y liberado del clientelismo, los alcaldes en Bogotá y Medellín fueron capaces de redefinir las prioridades públicas, y así soñar con la re-configuración del Estado y de la sociedad por medio de una aproximación que entendía los problemas urbanos más urgentes en términos de convivencia, añadiendo moralidad, civismo y pedagogía dentro de las responsabilidades públicas tanto de los gobernadores como de los gobernados.
Estos reveladores milagros urbanos han alcanzado reducciones duraderas de la violencia, construcción de comunidad e inversión limpia en infraestructura, en una nación tradicionalmente violenta, corrupta y de visión estrecha. Pero ¿qué tipo de proceso permitió tamaño mejoramiento? La siguiente disertación discutirá la importancia del liderazgo político en la transformación de las ciudades colombianas después de 1990, y los impactos, muy a pesar de otros elementos relevantes como los cambios institucionales y legales, de poderosas figuras personales en las alcaldías, que impulsaron verdaderas revoluciones urbanas con sus novedosos estilos políticos y posiciones gubernamentales. Tomando las administraciones de Antanas Mockus y Enrique Peñalosa, en Bogotá (1994-2003), y de Sergio Fajardo, en Medellín (2004-2007), las siguientes páginas pondrán de relieve el rol de los líderes en el mejoramiento de la seguridad urbana, la construcción de comunidad y la inversión en infraestructura, y subrayarán la importancia del liderazgo en la concepción y ejecución de políticas transformadoras de larga duración y profunda raíz en Colombia. En un ambiente nacional de guerra, ausencia estatal y desesperanza institucional, estas dos ciudades alcanzaron políticas más limpias y calles más tranquilas, a la par que consolidaron una sociedad urbana mejor equipada y más comprometida con el cambio.
A pesar de que muchos académicos han argumentado que el proceso de regeneración urbana fue en su mayoría posible gracias a grandes cambios institucionales, como la Constitución Política de 1991 y sus consecuencias en términos de democratización y descentralización, el liderazgo, con sus beneficios y riesgos, necesita ser considerado al reflexionar sobre las ciudades colombianas. Paz en medio de la guerra, tolerancia en medio de la violencia, esperanza en medio de la incredulidad, honestidad en medio de la corrupción: los milagros urbanos en Colombia fueron guiados por líderes fuertes que asumieron riesgos, enfrentaron crisis, y modificaron la cultura y la realidad política. Al tratar de demostrar hasta qué punto fueron los líderes urbanos determinantes para la exitosa implementación de políticas de mitigación de violencia, inversión en equipamientos y construcción de comunidad, las líneas que vienen añadirán el liderazgo urbano como un nuevo elemento en la comprensión de los procesos de consolidación del Estado y cumplimiento de las normas en Colombia y América Latina. Este es, por supuesto, un esfuerzo implícito por incluir los poderes del utopismo, el carisma y los símbolos dentro del abanico de repertorios teóricos y prácticos de los estudios urbanos y sociales, y de restablecer a la ciudad como eje originario del pensamiento político y filosófico.
Detrás de estos párrafos introductorios se esconde una maravillosa historia de esperanza en el poder humano para cambiar realidades problemáticas; una defensa en favor de la capacidad de las personas para enfrentar tragedias y guiar a sus contemporáneos hacia un mejor mañana. Bogotá y Medellín nos permiten recordar que aun cuando todas las murallas yacen en el suelo, es posible construir desde sus ruinas. Aun cuando las ciudades han alcanzado el nivel más profundo de decadencia y pillaje, líderes valerosos pueden reversar la crisis y restituir los valores y los sueños de la comunidad. La siguiente es la historia de cómo políticos soñadores cambiaron la realidad de sus ciudades con nuevas actitudes y lenguajes, y con una importante cuota de visión, honestidad, independencia y locura.
El liderazgo no es un elemento nuevo para las ciencias humanas. Ha estado presente de forma explícita —como en Weber y Maquiavelo— e implícita —como en Hobbes—, durante los últimos siglos en el pensamiento político. El universo que rodea al liderazgo cruza el corazón de la mayoría de procesos humanos, y está atado a los fundamentos de la autoridad y el poder legítimo. Mientras Maquiavelo (1999) veía en las virtudes del gobernante la clave para mantener una dominación coercitiva —mayoritariamente militar—, Max Weber (1968, 2012) creía que las herramientas para liderar incluían características más expresivas y carismáticas, las cuales en definitiva aseguraban la legitimidad (validez) de la autoridad política y el orden —una fe de los gobernados hacia el gobernante—. De hecho, Weber (1968, 2012) podría presentarle un buen complemento al Leviatán de Hobbes (1651), pues su ritualidad del poder —eventos litúrgicos que simbolizan y reproducen la autoridad política— y su dominación carismática encajan en el deseo hobbesiano de un contrato social legítimo en el que los participantes le transfieren voluntariamente sus libertades al líder a cambio de paz y seguridad.
Pero aunque el interés intelectual por las capacidades del liderazgo ha estado presente en muchas formas, no ha sido siempre considerado de manera seria por los estudios en las ciencias sociales. Hay que mencionar, sin embargo, que las avasallantes tendencias académicas funcionalistas, institucionalistas y estructuralistas, y su poder acaparador en el estudio del papel de los líderes —como individuos— en los sistemas políticos, ya han sido revisadas —y confrontadas— de manera magistral por Alain Touraine en la Sociología de la acción (1965) y por Michel Crozier y Erhard Friedberg en El actor y el sistema: las restricciones de la acción colectiva“”