Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
Juan Gabriel Uribe Vegalara
Viceministra de Ambiente
Adriana Soto Carreño
Director General Ordenamiento Ambiental del Territorio y Coordinación del SINA
Luis Alfonso Escobar Trujillo
Subdirectora de Educación y Participación
Marcela Moncada Barrera
Grupo de Participación
Harold René Gambio Hurtado
Gonzalo Moreno Parra
Luis Ernesto Cañas Cortes
María Carolina Rodríguez Acero
Omar Ernesto Quiñones Serrano
Universidad del Rosario
Directora Grupo de Investigación en Derechos Humanos
Facultad de Jurisprudencia
Beatriz Londoño Toro
Director del Proyecto
Profesor de Carrera Grupo de Investigación en Derechos Humanos
Leonardo Güiza Suárez
Conflictos ambientales en Colombia
Retos y perspectivas desde el enfoque de DDHH y la participación ciudadana
Beatriz Londoño Toro
Leonardo Güiza Suárez
Lina Marcela Muñoz Ávila
-Editores académicos-
Colección Textos de Jurisprudencia
© 2012 Editorial Universidad del Rosario
© 2012 Universidad del Rosario, Facultad de Jurisprudencia
© 2012 Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
© 2012 Beatriz Londoño Toro, Leonardo Güiza Suárez, Lina Marcela Muñoz Ávila
© 2012 Marcela Moncada Barrera, por la presentación
Investigadora Grupo de Investigación en Derechos Humanos: Lina Marcela Muñoz Ávila
Asistentes de Investigación: Sandra Casas, Laura Cepeda, Leidy Cruz, Martha Isabel Gallego
Natalia Gómez, Edna Milena Morales, Ana María Rico, Sebastián Senior
Fotografías: Lina Marcela Muñoz Ávila
Diseño mapa y apoyo diagramación preliminar: Paula Castillo y Ana María Rodríguez
Los resultados de investigación que se presentan en este libro son resultado del trabajo desarrollado en el marco del Convenio de Asociación n° 45 de 25 de julio de 2012 denominado “fortalecimiento institucional de las autoridades ambientales territoriales con enfoque de derechos humanos para la participación ciudadana como herramienta para la resolución de los conflictos ambientales” entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Universidad del Rosario.
ISBN: 978-958-738-299-0
Primera edición: Bogotá D.C., diciembre de 2012
Coordinación editorial: Editorial Universidad del Rosario
Corrección de estilo: Claudia Ríos
Diseño de cubierta: Lucelly Anaconas
Diagramación: Precolombi EU-David Reyes
Desarrollo ePub: Lápiz Blanco S.A.S.
Editorial Universidad del Rosario
Carrera 7 No. 12B-41, of. 501 • Tel: 297 02 00, ext. 7707
http://editorial.urasario.edu.co
Todos los derechos reservados. Esta obra no puede ser reproducida sin el permiso previo escrito de la Editorial Universidad del Rosario
Fecha de evaluación: 28 de noviembre de 2012 | Fecha de aprobación: 29 de noviembre de 2012
Conflictos ambientales en Colombia: retos y perspectivas desde el enfoque de DDHH y la participación ciudadana. —Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, Facultad de Jurisprudencia. Colombia. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 2012.
138 p. (Colección Textos de Jurisprudencia)
ISBN: 978-958-738-299-0
Protección del medio ambiente / Legislación ambiental – Colombia / Conflictos culturales – Colombia / Industria del petróleo – Aspectos ambientales / Industria minera – Aspectos ambientales / I. Universidad del Rosario, Escuela de Ciencias Humanas / II. Colombia. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible / III. Título / IV. Serie
333.7209861 SCDD 20
Catalogación en la fuente – Universidad del Rosario. Biblioteca
amv Noviembre 30 de 2012
Hecho el depósito legal que marca el Decreto 460 de 1995
Impreso y hecho en Colombia
Printed and made in Colombia
Conflictos ambientales en Colombia. Retos y perspectivas desde el enfoque de DDHH y la participación ciudadana se articula en tres partes: en la primera se realiza un panorama de conflictos ambientales en las diferentes regiones naturales del país desde la perspectiva de la participación ciudadana. En la segunda se exponen las diferentes reflexiones de las autoridades ambientales locales y de las organizaciones sociales sobre los conflictos ambientales desde el enfoque de los derechos humanos. En la tercera, se hace un análisis de las competencias de las autoridades ambientales en torno al derecho a la participación cuando se presentan conflictos ambientales desde el enfoque de los derechos humanos.
Dada la complejidad de los conflictos ambientales que tienen las diversas regiones del país y sus repercusiones ambientales y sociales, es necesario promover esfuerzos conjuntos con las universidades, los institutos, las organizaciones sociales y las autoridades ambientales realizando encuentros y generando reflexiones conjuntas acerca de los desafíos, retos y oportunidades en búsqueda de resolución civilista de los mismos. Por ello se espera que esta publicación logre constituirse en una herramienta de trabajo concreta que sirva de guía a las autoridades ambientales, las organizaciones sociales y la ciudadanía para abordar, entender y resolver los grandes desafíos que se tienen que afrontar cotidianamente en el país.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por medio de la Subdirección de Educación y Participación, se siente complacido de poder presentar esta publicación producto de un Convenio de Asociación Técnica, Administrativa y Financiera con la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, el cual tuvo como finalidad desarrollar un proceso de formación de las autoridades ambientales en el tratamiento manejo y resolución colaborativa de los conflictos ambientales.
Es fundamental para el Sistema Nacional Ambiental del país retomar una línea de formación que permita el fortalecimiento institucional de los procesos de participación ciudadana para la resolución colaborativa de los conflictos ambientales.
Dada la complejidad de los conflictos ambientales que tienen las diversas regiones del país y sus repercusiones ambientales y sociales, es necesario promover esfuerzos conjuntos con las universidades, institutos, organizaciones sociales y autoridades ambientales realizando encuentros y generando reflexiones conjuntas acerca de los desafíos, retos y oportunidades que tenemos en búsqueda de resolución civilista de los mismos.
Cabe resaltar el aporte de todas las autoridades ambientales participantes en los dos talleres presenciales, donde dedicaron esfuerzo, profesionales y tiempo, para pensar conjuntamente con los docentes, expertos y líderes en una labor de formación mutua que tuvo como base su experiencia local y regional sobre los conflictos ambientales. De igual manera, es necesario destacar las reflexiones de los líderes de las organizaciones sociales de los diferentes sectores y realidades regionales, que compartieron con todos los participantes su conocimiento, visión cultural y espiritual y sus propuestas para enriquecer el proceso formativo. Gracias también al Grupo de Investigación en Derechos Humanos de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, por su rigor, idoneidad, exigencia y aportes continuos.
El horizonte debe ser fortalecer la participación social de todos en la búsqueda de una sociedad que pueda entender mejor por qué suceden los impactos en los ecosistemas y las poblaciones, cuáles son las consecuencias de los mismos en los diferentes niveles territoriales y en especial, lograr una resolución dialogada y colaborativa de los conflictos en el marco de la Constitución y la Ley. Ese es el país que deseamos.
Finalmente, espero que esta publicación logre constituirse en una herramienta de trabajo concreta y, en últimas, pueda servir de guía a las autoridades ambientales, las organizaciones sociales y la ciudadanía para abordar, entender y resolver los grandes desafíos que tenemos que afrontar cotidianamente en el país.
Marcela Moncada Barrera
Subdirectora de Educación y Participación
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
La participación en asuntos ambientales ha sido reconocida por la Carta Política de 1991 y por varios instrumentos internacionales ratificados por Colombia desde tres puntos de vista: en primer lugar, como un principio que permea todo el ordenamiento jurídico, en segundo lugar, como una obligación para el Estado con el fin de que se respete y se garantice este derecho y finalmente como un deber-derecho de los ciudadanos.
Por lo anterior, la participación supone un esfuerzo conjunto de la sociedad y de las instituciones para llevar a cabo proyectos y acciones capaces de conducir a una mejor calidad de vida de los ciudadanos, una mayor fortaleza y legitimidad de las instituciones y un equilibrio entre los diversos actores que conforman la dinámica social e institucional. Estos tres aspectos son la base para construir una sociedad capaz de resolver sus conflictos por medios no violentos y que garanticen el respeto de todos los derechos de las comunidades incluido el ambiente sano.
La injerencia constante del ciudadano en los asuntos públicos ambientales exige no solo una capacidad institucional de respuesta, sino una claridad por parte de los ciudadanos en cuanto a los objetivos, naturaleza de los propósitos y estrategias que se pretenden llevar a cabo en cada ejercicio de participación. En este sentido, la participación supone la manifestación de una necesidad social reconocida que adquiere múltiples representaciones a través de diversas prácticas sociales, para lo cual las autoridades ambientales deben estar preparadas.
Por estas razones, la participación ciudadana es el eje de la gestión ambiental, puesto que ella no solo tiene lugar a través de mecanismos institucionales sino también por medio de mecanismos sociales y culturales. La participación actúa, entonces, como un mecanismo para el manejo del conflicto, lo cual permite mantener la estabilidad del tejido social, siempre y cuando se tengan claros los alcances, límites, objetivos y estrategias de la misma.
En este contexto, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Grupo de Investigación en Derechos Humanos de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, en el marco del Convenio de Asociación n° 045 de 2012, aunaron esfuerzos con el fin de llevar a cabo, en primer lugar, un plan de formación dirigido a los funcionarios de las autoridades ambientales en el cual se aplicó el modelo la investigación-acción participativa y el enfoque de derechos humanos para el fortalecimiento de la participación ciudadana en la resolución de los conflictos ambientales, y, en segundo lugar, se elaboró una línea base sobre los mecanismos y experiencias de participación en los conflictos ambientales en las diferentes regiones del país, la cual comprendió las siguientes fuentes de información:
1. La realización de dos talleres desarrollados mediante la aplicación de la metodología de investigación-acción participativa (Ander-Egg, 1990), en los cuales tomaron parte alrededor de 40 funcionarios gestores de los temas de participación ciudadana de cada una de las autoridades ambientales territoriales y nacionales del país. En el primer taller se realizó un diagnóstico que empieza con la socialización de un caso sobre un conflicto ambiental que trae descrito cada uno de los participantes. Las prácticas administrativas fueron documentadas a través de relatorías escritas y videograbaciones. Esto permitió a los participantes compartir sus experiencias, la interacción con las experiencias ajenas y el surgimiento de propuestas y conclusiones conjuntas. En el segundo taller se realizó un análisis más profundo de los casos a partir del enfoque en derechos humanos (Jiménez, 1997) lo que generó una guía en la acción e intervención de las autoridades públicas de conformidad con la Carta Política de 1991. Adicionalmente, los asistentes documentaron un caso de conflicto ambiental en el área de su jurisdicción con el acompañamiento de los investigadores de la Universidad del Rosario y, entre estos casos, se escogieron diez que se presentan en esta publicación.
2. A través de un oficio dirigido por la Subdirección de Educación y Participación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible se solicitó a todas las autoridades ambientales territoriales del país que escogieran los cinco casos más representativos de resolución de conflictos ambientales ya finalizados en vía gubernativa con un acto administrativo o autorización ambiental llevados a cabo entre junio de 2008 y julio de 2012 y que tuvieran relación con los siguientes tres temas:
a) Impactos sobre zonas de protección ambiental y zonas urbanas.
b) Conflictos ambientales en territorios colectivos o de resguardos indígenas.
c) Inundaciones y revenimientos de tierra por las temporadas invernales.
Estos casos fueron documentados a través del diligenciamiento de una ficha diseñada a manera de una encuesta semi-estructurada que buscó identificar la descripción del conflicto, los actores involucrados, la gestión de la autoridad ambiental y los principales inconvenientes o logros en la gestión, entre otros elementos.
3. De igual forma, se solicitó a todas las autoridades que se diligenciara una tabla en donde se identificaran el número de mecanismos de participación conocidos por cada autoridad ambiental, discriminados por derechos de petición, consultas previas, audiencias públicas entre los años 2008 y 2012. Finalmente, se solicitaron los documentos e informes realizados por la corporación que en los últimos cuatro años registraron resultados de la gestión administrativa para la resolución de conflictos ambientales en el área de su jurisdicción.
Los resultados de esta línea base se presentan en esta publicación a través tres partes: en la primera se realizará un panorama de conflictos ambientales en las diferentes regiones naturales del país desde la perspectiva de la participación ciudadana. En la segunda parte se expondrán las diferentes reflexiones de las autoridades ambientales locales y de las organizaciones sociales sobre los conflictos ambientales desde el enfoque de derechos humanos. En la tercera parte se hará un análisis de las competencias de las autoridades ambientales en torno al derecho a la participación cuando se presentan conflictos ambientales desde el enfoque de los derechos humanos.
Omar Ernesto Quiñones Serrano*
Hay que poner un gran signo de interrogación sobre el valor de lo fácil; no solamente sobre sus consecuencias, sino sobre la cosa misma, sobre la predilección por todo aquello que no exige de nosotros ninguna superación, ni nos pone en cuestión, ni nos obliga a desplegar nuestras posibilidades
Estanislao Zuleta**
* Profesional especializado de la Subdirección de Educación y Participación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. E-mail: oquinones@minambiente.gov.co. Los criterios y opiniones aquí expresadas son responsabilidad de su autor y no comprometen el pensamiento de la institución.
** Elogio de la Dificultad, Estanislao Zuleta, conferencia brindada al recibir su título honorífico Doctor Honoris Causa en Psicología de la Universidad del Valle en 1980, en: www.utp.edu.co/rectoria/documentos/el-elogio-de-la-dificultad.pdf
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en conjunto con la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario convocaron a las autoridades ambientales del Sistema Nacional Ambiental, para desarrollar un proceso de formación de capacidades regionales y locales en resolución colaborativa de conflictos ambientales. Desde el inicio del proceso la metodología de trabajo fue la de investigación acción participativa, que nos lleva a lograr aprendizajes mediante la reflexión de la práctica que se ha llevado en el SINA.
El Ministerio ha buscado destacar la propia voz de las autoridades ambientales, sus problemáticas ambientales concretas, sus dificultades y logros, aprendiendo así no solo de la reflexión de nuestra práctica, sino también de las reflexiones realizadas por las demás autoridades y líderes de las organizaciones sociales que nos acompañaron en el proceso de formación.
Igualmente, el Grupo de Investigación en Derechos Humanos de la Facultad de Jurisprudencia ha introducido desde la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario para una mejor comprensión, manejo y resolución de los conflictos ambientales un enfoque de goce pleno de los derechos humanos fundamentales, orientador de la acción institucional para las autoridades del SINA.
En este sentido, la publicación actual es fruto de un esfuerzo colectivo, donde se conjuga tanto la reflexión e investigación sobre los casos en concreto que han propuesto las autoridades ambientales participantes, las reflexiones efectuadas por los docentes desde la Universidad con base en la información entregada por las autoridades ambientales, los aportes realizados por el Ministerio, como los valiosos elementos brindados por los líderes de las organizaciones de base que participaron en los dos momentos presenciales, los aportes de los Institutos de Investigación y la Unidad de Parques Nacionales Naturales de Colombia.
Esta debe ser una línea de trabajo de formación y sensibilización permanente en el Sistema Nacional Ambiental que debemos fortalecer no solo con la realización de procesos de formación regionales que convoquen a las autoridades ambientales, las universidades, y el Ministerio, sino también con los valiosos aportes y lógicas de las autoridades tradicionales de los grupos étnicos y las organizaciones ambientalistas de la sociedad civil.
Además, este proceso de formación nos sugiere la necesidad de impulsar y fortalecer observatorios de conflictos ambientales regionales que promuevan el seguimiento de la dinámica socio-ambiental de las regiones, y nos aporten alertas tempranas y posibles caminos colaborativos para la resolución democrática de los conflictos ambientales del país.
Es urgente fortalecer la capacidad de las autoridades ambientales para mediar en la resolución colaborativa de los conflictos ambientales, buscando puntos de equilibrio y concertación entre los diversos intereses en disputa, teniendo siempre como orientación el goce y la vigencia plena de los derechos humanos fundamentales de los ciudadanos.
Si bien los conflictos ambientales se pueden entender desde diferentes ópticas teóricas, como son disputa de los hombres por la naturaleza, conjunto de naturalezas y culturas enfrentados entre sí o la naturaleza contra la cultura,1 lo cierto es que ante bienes escasos de la naturaleza existe un crecimiento de la disputa de los diversos intereses económicos y sociales por apropiarse de los mismos, con lo que se generan conflictos ambientales cada vez más profundos en nuestros países, incluso con participación de actores internacionales.
Ante territorios con bienes y servicios ambientales escasos, como decíamos, los cuales se encuentran en disputa por intereses económicos (minero-energéticos, agroindustriales, ganaderos, etc.) o políticos, se percibe una débil presencia de la autoridad ambiental pasiva o, en el peor de los casos, aliada de intereses de desarrollo económico, donde existe escasa gobernanza ambiental.
Son muchas entonces las razones que hacen necesario y prioritario trabajar conjuntamente en el Sistema Nacional Ambiental –SINA–, en la perspectiva de la resolución colaborativa de los conflictos entre ellas, mencionamos algunas:
a) El incremento significativo de los conflictos ambientales con cada vez mayores repercusiones nacionales e internacionales. Es un fenómeno cada vez mayor que poblaciones locales o regionales y ecosistemas estratégicos asuman los impactos directos de la intervención de empresas o actores internacionales o en asocio con empresas nacionales.
b) El deterioro significativo de los ecosistemas naturales y el hábitat, con consecuencias graves para las poblaciones presentando así daños ambientales y socio-culturales.
c) La escasa o nula participación de los pobladores locales y regionales tanto en la comprensión y el entendimiento como la resolución civilista de los conflictos ambientales. Existe un débil protagonismo de las poblaciones locales sobre la incidencia en la resolución de su desarrollo, el cual depende de instancias ajenas a sus localidades o territorios.
Es común encontrar poblaciones desinformadas, solo con conocimiento parcial de las diversas afectaciones regionales o nacionales de los proyectos de desarrollo que se han realizado o se proyectan para sus localidades o regiones, que reacciona solamente cuando existen impactos ambientales serios o incluso por informaciones fragmentadas de prensa. Es ésta apenas una de las causas de las acciones de hecho o directas que obligan a la presencia de las autoridades o la entrega de información seria y confiable.
d) La afectación directa de poblaciones vulnerables, que se encuentran en extrema indefensión, bajo la línea de la pobreza en el país. No solo los conflictos ambientales generados por la disputa del territorio los afectan directamente, también los efectos adversos y duraderos que nos dejan los estragos del cambio climático, donde aumentan las sequías, la erosión o los incendios y los periodos de lluvia intensos que conllevan inundaciones, represamientos y deslizamientos, entre otros.
Es evidente que una gran parte de la población no goza efectivamente de los derechos humanos fundamentales consagrados en la Constitución Política y en las leyes, ni encuentra mecanismos y recursos para buscar salidas adecuadas o colaborativas a los conflictos ambientales que los afectan directamente.
e) Falta de capacidad local y regional, incluso nacional para mediar, buscar equilibrios entre los diferentes grupos de interés y promover negociaciones viables y eficaces. Se apela al centralismo político insistentemente como solución de la inadecuada o equivocada resolución de conflictos regionales persistentes o crónicos, donde existe baja capacidad de incidir en ellos desde una perspectiva regional.
f) Aumento de la judicialización de los conflictos ambientales (pierde-gana) o búsqueda de resoluciones por la fuerza o las posiciones de hecho. En una cultura autoritaria donde poco peso han tenido históricamente las razones, la deliberación o la búsqueda de consensos, se recurre de manera permanente a la judicialización de conflictos como única salida de resolver las controversias2 o, peor aún, a las vías de la violencia.
Se sobrecarga el sistema judicial, se alargan los horizontes de las providencias de los jueces, existe poca incidencia de los mecanismos novedosos de mediación, negociación o arbitramiento, desequilibrios ostensibles entre las partes enfrentadas judicialmente, en una “cultura de ganar o perder”, se depende de la formación o sabiduría de los jueces y fracasa la mediación entre los conflictos de interés que se presentan en la conducción de la acción gubernamental, a la vez que la ciudadanía pierde confianza en la legitimidad de la autoridad en la resolución de las controversias de la sociedad.
Se requiere para lograr prevenir la judicialización de los conflictos la existencia de
(…) unas autoridades ambientales que ejerzan sus funciones oportunamente, sin temor a las presiones políticas, económicas o de otra índole, unas autoridades ambientales que tengan sistemas de alertas frente a los conflictos y que actúen en coordinación con las entidades estatales y con las organizaciones y comunidades en defensa del derecho colectivo al ambiente y no de los derechos particulares.3