Los conflictos ambientales en Colombia y su incidencia en los territorios indígenas
Resumen
Desde una perspectiva integral, esta obra estudia, los conflictos ambientales entendidos como la confrontación social, económica y política entre diferentes actores que surgen por la existencia de diversos intereses relacionados con el uso, manejo, aprovechamiento, exploración, explotación, conservación, protección, administración y/o afectación de los recursos naturales y el ambiente.
Con base en el enfoque de derechos, esta investigación permite establecer, mediante el diálogo, el respeto a otras formas de ver el mundo y formas de desarrollo propias de los pueblos indígenas. De esta manera se pueden establecer mecanismos que posibiliten la garantía de sus derechos al territorio, a la autonomía, a los recursos naturales y a la participación, para lo cual, previamente, se establece qué se entiende por conflictos ambientales, su dimensión, los actores involucrados y una tipología con la que se definen las causas de los mismos.
Palabras clave: Conflictos ambientales, Colombia, pueblos indígenas, territorios indígenas, recursos naturales, daños ambientales, derecho ambiental, gestión ambiental, prevención
Environmental conflicts in Colombia and their impact on indigenous territories
Abstract
This is a study of environmental conflicts understood from a comprehensive perspective as social, economic, and political confrontations between different social actors that arise as a result of differing interests regarding the use, management, utilization, exploration, exploitation, conservation, protection, administration, and/or degradation of the environment and of natural resources.
From a rights-based perspective and by means of dialogue, this study promotes respect for the other ways of seeing the world and other forms of development that characterize indigenous peoples. After establishing what is understood by environmental conflicts, their dimensions, the actors involved in them, and a typology of their causes, the author proposes mechanisms to potentially guarantee the rights of indigenous peoples to territory, autonomy, natural resources, and participation.
Keywords: Environmental conflicts, Colombia, indigenous peoples, indigenous territory, natural resources, environmental damage, environmental law, environmental management, prevention
Para citar este libro
Rodríguez, Gloria Amparo, Los conflictos ambientales en Colombia y su incidencia en los territorios indígenas. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, 2016.
DOI: dx.doi.org/10.12804/tj9789587387407
Los conflictos ambientales en Colombia y su incidencia en los territorios indígenas
Gloria Amparo Rodríguez
Rodríguez, Gloria Amparo
Los conflictos ambientales en Colombia y su incidencia en los territorios indígenas / Gloria Amparo Rodríguez - Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, Facultad de Jurisprudencia, 2016.
xxxix, 194 páginas. - (Colección Textos de Jurisprudencia)
Incluye referencias bibliográficas
ISBN: 978-958-738-739-1 (impreso)
ISBN: 978-958-738-740-7 (digital)
DOI: dx.doi.org/10.12804/tj9789587387407
Degradación ambiental - Colombia / Comunidades indígenas - Condiciones sociales - Colombia / Protección del medio ambiente - Colombia / I. Universidad del Rosario. Facultad de Jurisprudencia. / II. Título / III. Serie.
363.7 SCDD 20
Catalogación en la fuente — Universidad del Rosario. Biblioteca
JDA mayo 24 de 2016
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Primera edición: Bogotá D.C., julio de 2016
ISBN: 978-958-738-739-1 (impreso)
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Desarrollo ePub: Lápiz Blanco S.A.S.
Fecha de evaluación: 19 de febrero de 2016
Fecha de aprobación: 15 de abril de 2016
Todos los derechos reservados. Esta obra no puede ser reproducida sin el permiso previo por escrito de la Editorial Universidad del Rosario.
Gloria Amparo Rodríguez
Profesora titular, directora de la Especialización y de la Línea de Investigación en Derecho Ambiental de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario. PhD en Sociología Jurídica e Instituciones Políticas. Máster en Medio Ambiente y Desarrollo, y especialista en Derecho Ambiental, Derecho Médico y Sanitario, y en Negociación, Conciliación y Arbitraje.
Correo electrónico: gloria.rodriguez@urosario.edu.co
A los pueblos indígenas de Colombia y a mis estudiantes,
que son mi inspiración.
Un agradecimiento especial al profesor Gregorio Mesa Cuadros, quien ha sido mi maestro y amigo. Sin sus aportes y sabiduría no habría podido culminar mi tesis doctoral titulada “Oportunidades y limitaciones de la consulta previa en la prevención y solución de conflictos ambientales en territorios indígenas de Colombia”, que él dirigió. El presente texto corresponde a uno de sus resultados. Espero responder con dignidad a su amistad y a los conocimientos que aporta constantemente a mi vida.
Diversos pueblos indígenas posibilitaron esta investigación. Agradezco a todos ellos el permitirme entrar a sus territorios y compartir largas jornadas de diálogo de saberes, que siempre fluyó y fue transparente, tranquilo y profundo. Deseo, con el resultado de este trabajo, responder a la confianza y al afecto manifestados en los encuentros. De manera muy significativa debo hacer un reconocimiento a los pueblos indígenas y a sus organizaciones por su apoyo. Los miembros de la ONIC, la OPIAC, el CIT, la Oika y Camawa entre otros, aportaron elementos y saberes fundamentales para este trabajo. Muchas gracias.
De igual manera, quiero hacer un reconocimiento especial a Lina María Zuluaga, Alejandra Sáenz, Jafeth Paz, Juan Pablo Muñoz, Luz Ángela Patiño, Juan Pablo González, Iván Vargas y Santiago Martínez, por su incondicional apoyo. Agradezco los aportes y comentarios de los profesores Gloria Patricia Lopera, Érika Castro, Andrés Gómez Rey, Álvaro Henao, Johanna Cortés, Juan Claudio Arenas, Yamile Salinas, Iván Vargas Chaves, Beatriz Londoño y Jimena Sierra. Igualmente, a todas las personas expertas a las que entrevisté y que dieron sus apreciaciones en el curso de esta investigación.
Debo agradecer a las directivas de la Universidad del Rosario por permitirme, en mis labores cotidianas y en la misma investigación, sentir que puedo aportar mi granito de arena en la construcción de un mundo mejor, en el que se valore y respete la importancia de nuestro patrimonio natural y cultural.
A mi familia, especialmente a mis tías y hermano, les agradezco por apoyarme e impulsarme tanto en los buenos como en los difíciles momentos de mi vida. Por supuesto, agradezco a Misi y Zizi Rodríguez por acompañarme en silencio (desde el escritorio de al lado) mientras trabajaba. En especial, por entender la falta de caricias y juegos en el tiempo que duró este proceso.
Aprecio y agradezco inmensamente el apoyo que quienes me rodean brindaron a esta investigación. Espero contribuir con ella a la reflexión acerca de un nuevo modo de ver el mundo y descubrir que entre todos podemos lograr una sociedad justa y equitativa, donde además se proteja el entorno y se respeten y valoren otras culturas. A todos, muchas gracias.
ACNUDH: Oficina Regional para América del Sur del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos.
Aico: Autoridades Indígenas de Colombia.
ANLA: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales.
Asomiva: Asociación de Mineros del Vaupés.
Asou’wa: Asociación de Autoridades Tradicionales y Cabildos U’wa.
Camawa: Asociación de Autoridades Wounaan del Pacífico.
CAR: Corporaciones Autónomas Regionales.
CCC: Corte Constitucional Colombiana.
CDB: Convenio de Diversidad Biológica.
CDS: Corporación de Desarrollo Sostenible.
CE: Consejo de Estado.
Cecoin: Centro de Cooperación al Indígena.
Cepes: Centro Peruano de Estudios Sociales.
Cifca: Iniciativa de Copenhague para Centroamérica y México.
CIT: Confederación Indígena Tayrona.
Claes: Centro Latino Americano de Ecología Social.
CMMAD: Comisión Mundial del Medio Ambiente y del Desarrollo.
Conip: Consejo Nacional Indígena de Paz.
CRIC: Consejo Regional Indígena del Cauca.
CRIMA: Consejo Regional Indígena del Medio Amazonas.
CTC: Consejo Territorial de Cabildos.
CVC: Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca.
DANE: Departamento Administrativo Nacional de Estadística.
DDT: Dicloro Difenil Tricloroetano.
DESC: Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
DGAI: Dirección General de Asuntos Indígenas.
DGN: Dirección General de Negritudes.
DNP: Departamento Nacional de Planeación.
DNUDPI: Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.
DPLF: Due Process of Law Foundation.
Ecopetrol: Empresa Colombiana de Petróleos.
ELN: Ejército de Liberación Nacional.
EPL: Ejército Popular de Liberación.
FAO: Food And Agriculture Organization (Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación).
FARC: Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia.
GIDCA: Grupo de Investigación en Derechos Colectivos y Ambientales, de la Universidad Nacional de Colombia.
IAP: Investigación-Acción Participativa.
ICFES: Instituto Colombiano para el Fomento la Educación Superior.
Icmesa: Industrie Chimiche Meda Società Azionaria.
Ideade: Instituto de Estudios Ambientales.
Ideam: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia.
IIAP: Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico.
Incoder: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural.
Incora: Instituto Colombiano de la Reforma Agraria.
Inderena: Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente.
Invemar: Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras “José Benito Vives de Andréis”.
Invias: Instituto Nacional de Vías.
IUCN: International Union for Conservation of Nature (Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza).
MADS: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
MAPP: Misión de Apoyo al Proceso de Paz.
MAVDT: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
MMA: Ministerio del Medio Ambiente.
M. P.: Magistrado Ponente.
OACNUDH: Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia.
OEA: Organización de los Estados Americanos.
OIK: Organización Indígena Kankuama.
OIT: Organización Internacional del Trabajo.
OMC: Organización Mundial del Comercio.
OMPI: Organización Mundial de la Propiedad Intelectual.
ONG: Organización No Gubernamental.
ONIC: Organización Nacional Indígena de Colombia.
ONU: Organización de las Naciones Unidas.
OPIAC: Organización de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana.
Oxfam: Oxford Committee for Famine Relief.
OXY: Occidental Petroleum Corporation.
PCN: Proceso de Comunidades Negras.
PGN: Procuraduría General de la Nación.
PIB: Producto Interno Bruto.
PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
PNUMA: Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente.
Recoma: Red Latinoamericana contra los Monocultivos de Árboles.
SIAC: Sistema de Información Ambiental en Colombia.
Sina: Sistema Nacional Ambiental.
Sinap: Sistema Nacional de Áreas Protegidas.
Sinchi: Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas.
SNSM: Sierra Nevada de Santa Marta.
SC: Sentencia de Constitucionalidad.
SU: Sentencia de Unificación.
ST: Sentencia de Tutela.
TLC: Tratado de Libre Comercio.
UAESPNN: Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales.
UICN: Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza.
UNESCO: United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura).
UNODC: United Nations Office on Drugs and Crime (Oficina de las Naciones Unidas Contra las Drogas y el Delito).
UPME: Unidad de Planeación Minero Energética.
WWF: World Wildlife Fund (Fondo Mundial para la Naturaleza).
Los conflictos ambientales pueden definirse como una confrontación social, económica y política entre diferentes actores, que surgen por la existencia de diversos intereses relacionados con el uso, manejo, aprovechamiento,
exploración, explotación, conservación, protección, administración o afectación de los recursos naturales y el ambiente. Es útil, en este sentido, partir resaltando una afirmación de Ángel Maya (1999a, p. 43) acerca del problema ambiental.
[…] no es solo una crisis del ser humano moderno. Durante el paleolítico, cuando era cazador, el hombre inventó armas cada vez más potentes y acorralaba con fuego a sus presas. En seiscientos millones de años que llevaba la vida, no se había visto un espectáculo igual. Visto en retrospectiva, el hombre paleolítico nos parece un estúpido primitivo. Sin embargo, era un innovador asombroso. Con él empezaron los conflictos o problemas ambientales.
Estableciendo que consideramos acertada la apreciación del profesor Ángel Maya, es necesario señalar que en los últimos años se ha presentado un escalamiento significativo de dichos conflictos, generados especialmente como consecuencia de la relación y uso insostenible que se ha tenido de la naturaleza.
Los seres humanos a través de su historia han modificado su entorno.1 Han sido cazadores, agricultores y han pasado de ser nómadas a convertirse en sedentarios, abandonando las zonas rurales para construir grandes centros urbanos, donde son cada vez mayores el consumo energético y la generación de desechos.
A partir de la llamada Revolución Industrial, además de los cambios sociales, se acentuó el deterioro ambiental y se hicieron evidentes las catástrofes de esa clase. En los últimos tiempos, la utilización de energía fósil ha contribuido a generar problemas ambientales tales como los gases de efecto invernadero, que han acelerado el cambio climático. Sin embargo, las más representativas alertas ambientales y la preocupación por proteger el entorno se han empezado a hacer manifiestas de forma significativa hasta hace poco tiempo.2
En ese sentido, las causas que han generado —y que continúan generando— los graves problemas ambientales, se deben más a la inadecuada intervención humana sobre la Tierra, que a ciertas actividades “naturales”. Por otra parte, las actuaciones de los seres humanos son diferenciadas y no tienen la misma intensidad en todas partes del globo. La crisis ambiental global obedece a las actuaciones de seres humanos, pero no de todos de la misma manera, pues las actuaciones varían en cuanto a la intensidad de su impacto (Mesa Cuadros, 2007, p. 152).
Esos cambios y el aumento de la población mundial, que cada vez requiere de más recursos naturales para su supervivencia, han ocasionado presión sobre los ecosistemas, disminución de especies, deterioro de los bosques y del recurso hídrico, contaminación de la atmósfera y del agua, desechos, etcétera. La actividad humana ha generado además otras formas de relacionamiento con la naturaleza, en las que aparecen nuevos intereses por el manejo, uso, distribución y administración de los recursos naturales.
Como resultado de todas estas circunstancias, se han incrementado los conflictos ambientales que responden, entre otras cosas, al modelo de desarrollo3 que impone el sistema económico imperante en la actualidad. Este tema hace parte de la presente investigación, mediante la cual se estudian las afectaciones de este tipo de confrontaciones causadas especialmente por la actividad de los seres humanos.
En el caso colombiano, los conflictos ambientales se han hecho visibles sobre todo en los últimos años por los reclamos de las comunidades afectadas y, en especial, por los pueblos indígenas. En nuestro país, caracterizado por su gran riqueza natural y cultural, el modelo de desarrollo está basado en la extracción de los recursos naturales, lo cual ha motivado la transformación y deterioro constante y creciente de los ecosistemas existentes. No en vano las últimas generaciones se han permitido ignorar los límites de la naturaleza, concibiéndola como una fuente y depósito. Los costos de esa actitud y de lo que ocurre actualmente se transfirieron al futuro, tal y como lo plantea Sachs (1996, p. 20).
Al mismo tiempo, se han acentuado problemas como la deforestación, la pérdida de la diversidad biológica y la contaminación del agua y del aire. Se encuentra, por ejemplo, que el 85 % de los sistemas productivos de Colombia se ubica en áreas vulnerables a la desertificación y que el 48 % del país es susceptible de erosión. Estos factores degradan aproximadamente 2.000 hectáreas al año en la región andina, afectando la competitividad del sector agrícola, la disponibilidad de alimentos y la calidad y cantidad de agua. Así mismo, se estima que la degradación ambiental representa pérdidas equivalentes al 3,7 % del Producto Interno Bruto —PIB— (DNP, 2011, p. 425). Todo esto ha generado mayores conflictos ambientales que han terminado por afectar los indígenas, ante los intereses por controlar sus territorios, por la adopción de decisiones que autorizan explotar los recursos naturales en ellos existentes o por la realización de proyectos donde se encuentran ubicados los pueblos indígenas.
Haciendo un paréntesis, en este punto es importante mencionar que para los pueblos indígenas el territorio se constituye en el lugar donde desarrollan su vida, su cultura, su economía y su propia forma o visión de desarrollo. El concepto de territorio cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos indígenas ocupan o utilizan de alguna manera y el derecho al territorio se constituye en una garantía fundamental para la pervivencia de las culturas indígenas, como se plantea en el artículo 25 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas:4 “Los pueblos indígenas tienen derecho a mantener y fortalecer su propia relación espiritual con las tierras, territorios, aguas, mares costeros y otros recursos que tradicionalmente han poseído u ocupado y utilizado de otra forma y a asumir las responsabilidades que a ese respecto les incumben para con las generaciones venideras”.
En el contexto histórico es importante tener presente que la institucionalidad ambiental colombiana, encargada de prevenir y resolver ese tipo de circunstancias, aparece en 1952 con la División de Recursos Naturales del Ministerio de Agricultura. Su misión fue: velar por el aprovechamiento racional de los recursos naturales. Durante décadas, el Ministerio de Agricultura fue la institución encargada de los asuntos ambientales, especialmente con las funciones del Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables, Inderena (creado en 1968), y de algunas Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), hasta que, por iniciativa de algunos ambientalistas, se creó una nueva institucionalidad, que hoy se conoce como Sistema Nacional Ambiental —Sina—.5 Esto último es el fruto de una alianza sin precedentes entre los ambientalistas gubernamentales y los no gubernamentales, que sumaron esfuerzos para emprender, articulados en torno a una gestión ambiental descentralizada, democrática y participativa (MMA & CVC, 2002, p. 23).
El proceso de desarrollo institucional fue la respuesta en Colombia a la crisis global, al deterioro ambiental del país y a las catástrofes que se presentaron en ese momento a nivel mundial (derrames de la Exxon-Valdez (Alaska), Erika (Francia), Prestige (España) y en el Golfo de México; accidente en Bhopal (India), Minamata (Japón), explosión de la planta nuclear en Chernóbil (Ucrania) y en Fukushima (Japón); avalancha de lodos tóxicos en el Estado de Minas Gerais (Brasil), entre otras). La apertura de la conciencia ambiental impulsó el hecho de que las organizaciones sociales reclamaran y promovieran una mayor participación, una política ambiental y un marco jurídico que permitiera resolver los conflictos que se venían presentando.
Según Leff (2007, p. 366), al tiempo que emerge esta nueva conciencia social, se magnifican los problemas ambientales y ocurren cambios globales de esa índole, que exigen nuevas formas de concertación internacional y que abren un campo a las políticas y acciones estratégicas para resolver los conflictos que surgen en torno al uso de los recursos naturales.
Los nuevos actores, que a partir de los pasados años 70 aparecen en los escenarios del conflicto, se fueron constituyendo en una sociedad civil organizada, representada en organizaciones no gubernamentales —ONG—, organizaciones comunitarias y grupos étnicos, así como en las universidades, centros de investigación y en el sector privado. Desde ese momento desempeñan un rol protagónico en el Sina y en los conflictos ambientales que buscan proteger, controlar, manejar o utilizar los recursos.
La teoría del conflicto que aquí se expone se ocupa de manera concreta de los problemas ambientales vistos de manera integral, con características particulares y donde se involucran pueblos indígenas6 y su derecho a la consulta previa, que es el derecho que garantiza su participación en aquellas decisiones que puedan afectarles.
En este sentido, la consulta previa se erige como un derecho fundamental (CCC, SU-039, 1997) que tienen los pueblos indígenas y demás grupos étnicos, cada vez que se vaya a tomar una decisión (administrativa o legislativa) que pueda afectarles directamente o cuando se pretenda realizar proyectos, obras o actividades dentro de sus territorios.7 Mediante este mecanismo se busca llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento, además de hacer efectivo el deber de proteger la integridad cultural, social y económica,8 garantizando el derecho a la participación de estas colectividades.9
Cabe destacar que si no es posible encontrar una salida adecuada en esta clase de conflictos ambientales que involucran proyectos o decisiones ambientales, todos perdemos (incluida la naturaleza) y cuando se consigue una solución, en cambio, todos ganamos.10 Al abordar los conflictos ambientales en territorios indígenas se analizan situaciones reales, donde no es posible hablar de pautas generales de comportamiento que nos permitan decir que hay normas o que hay un modelo que refleje a la perfección la realidad. El conflicto ambiental es singular y contiene unas características especiales sobre las que profundizaremos en este libro.
Es pertinente mencionar que las pretensiones de este trabajo excluyen estudiar los daños ambientales como una expresión de la internalización de las externalidades, según se propone en el estudio de la Economía Ambiental. Tiene más bien el apoyo de la valoración de las comunidades, en especial, de los pueblos indígenas, sobre la naturaleza y sus territorios, que incluye en su análisis las culturas y las cosmovisiones (es decir, la manera de ver e interpretar el mundo), sus usos, sus costumbres y sus propias visiones del desarrollo.
El presente texto se construyó desde el enfoque de los Derechos Humanos, es decir, en un marco conceptual para el proceso de desarrollo humano, que desde el punto de vista normativo se basa en las normas internacionales de esos derechos y desde el punto de vista operacional se orienta a su promoción y protección (sin desconocer que las tendencias actuales hablan de derechos dirigidos a proteger tanto a las personas como a la naturaleza).11 Su propósito es analizar las desigualdades que se encuentran en el centro de los problemas de desarrollo y corregir las prácticas discriminatorias y el injusto reparto del poder que obstaculizan el progreso (ACNUDH, 2006, p. 15).
En consecuencia, se analizan los derechos de los pueblos indígenas vulnerados de una u otra forma en los casos generadores de conflictos ambientales. En especial, se profundiza en su relación con la consulta previa, dado que este derecho fundamental se constituye en un elemento preponderante para prevenir y dar solución a los conflictos ambientales en los territorios de los pueblos indígenas.
En este contexto, además se destaca en esta investigación el hecho de que los pueblos indígenas desempeñan un papel fundamental en la ordenación del ambiente y en el desarrollo, debido a sus conocimientos y prácticas tradicionales. Razón por la cual el Estado debe reconocer y apoyar su identidad, cultura e intereses, y al mismo tiempo hacer posible su participación efectiva en el desarrollo del país. Eso es contrario a lo que ha ocurrido hasta ahora, pues los conocimientos, experiencias y prácticas de manejo propios de los pueblos indígenas no han sido reconocidos, como tampoco el tipo de desarrollo que ellos desean. Pero también ocurre que además de no reconocerlos, se implementan prácticas contrarias a sus cosmovisiones, vulnerando sus derechos.
Dicho en forma más amplia, en la perspectiva del modelo actual de desarrollo proliferan actividades que generan impactos o afectaciones contrarios a la visión de los pueblos indígenas sobre lo que es apropiado hacer en sus territorios. Por eso se generan disputas, pues, para estas culturas, el denominado “desarrollo” no se mide por el factor económico, sino que está asociado con el uso de los recursos y del territorio desde una visión sacra al considerarlo “la madre de la tierra”.
En los últimos años, en Colombia se han incrementado los conflictos entre los pueblos indígenas por una parte y, las empresas y el Estado por otra, debido a la ejecución de proyectos de infraestructura o a la utilización de recursos naturales en sus territorios. Esa clase de confrontaciones se conoce como “conflictos ambientales”, que también se dan con otros sectores sociales.
En particular, el interés de esta investigación se relaciona con el hecho de que el desarrollo institucional del Estado coincide con el avance de esos megaproyectos, especialmente ejecutados en territorios étnicos sin el cumplimiento de la consulta previa o al hecho de que muchas veces no hay coherencia entre las políticas públicas, la normativa y la gestión que desarrolla el Estado al presentarse decisiones de las autoridades gubernamentales. Especialmente cuando se expide una norma o un acto administrativo (como una licencia o permiso ambiental) que obedece al despliegue de inversiones que son resultado de la globalización que se impone en el país, en las cuales los pueblos indígenas no pueden incidir porque no se permite su participación o no se efectúa la consulta previa.
En el marco de los procesos de participación y de consulta previa, los indígenas han tenido que enfrentarse, en las últimas décadas, a los intereses de otros actores por utilizar sus territorios, sus recursos naturales, la comercialización de su arte, el aprovechamiento de sus conocimientos tradicionales y su experiencia en cuanto a la agricultura y la ordenación del ambiente (ONU, 1998, p. 3). Por otra parte, también de esa manera han podido enterarse de los intereses que existen en sus territorios y defender sus derechos.
Sin embargo, falta conocer a profundidad lo que ocurre con esos conflictos y, si es preciso, superar la carencia de análisis que hay al respecto, para que pueda establecerse el potencial que poseen los derechos en la prevención y solución de los conflictos. Específicamente, se requiere establecer las causas de los conflictos, sus características y los medios de solución que hasta hoy se han propuesto.
Los procesos de participación y consulta proporcionan herramientas de análisis para entender la compleja realidad de los conflictos ambientales, pues muestran, mediante los planteamientos de los pueblos indígenas, el contenido y los efectos del modelo de desarrollo extractivista en sus territorios y formas de vida. Actualmente, hay un incremento en la construcción de diversas obras de infraestructura y en el desarrollo de proyectos en territorios indígenas, como los mineros, que generan impactos sociales, económicos, culturales y desequilibrio ambiental, como consecuencia de la contaminación atmosférica, de los suelos y del agua, debido a los vertimientos que van especialmente a los ríos y a los residuos que resultan de dicha actividad. Todo esto termina en enfrentamientos, demandas y, por supuesto, en conflictos ambientales que inciden en los procesos comunitarios, en las dinámicas y manifestaciones culturales de los pueblos indígenas, vulnerando además sus derechos.
Por eso, una evaluación de esos procesos puede brindar elementos que aporten a la solución de esos conflictos y permitan allanar el camino para armonizar el ejercicio de los derechos a la identidad, a la cultura, al territorio, al desarrollo social y a la consulta previa, como estrategia de prevención y solución de los mismos.
Por su naturaleza, los procesos de participación y la consulta previa deben adelantarse en medio de las dificultades propias de las decisiones que se toman con respecto a los territorios indígenas, especialmente con ocasión de los proyectos que requieren de autorizaciones para implementarse. En estos casos la consulta previa, como espacio de participación en asuntos ambientales, carece de un enfoque que incluya aspectos culturales, jurídicos y ambientales que posibiliten alternativas de prevención y solución de los conflictos en territorios indígenas.
Ese enfoque denominado “integral”, implica, sobre todo: establecer mediante el diálogo el respeto a las formas de ver el mundo y el desarrollo propias de los pueblos indígenas y los demás grupos étnicos; garantizar sus derechos al territorio, a la autonomía, a los recursos naturales y a la participación. A su vez, el tratamiento que contempla aspectos económicos destaca otros de igual o mayor importancia, como las formas de vida y de gobierno de los pueblos indígenas, igual que su concepción de los territorios, donde ellos reproducen la cultura y donde se encuentran sus sitios sagrados.
Antes de ahondar sobre el tema, consideramos pertinente mencionar que el presente documento corresponde a uno de los capítulos de la tesis doctoral titulada “Oportunidades y limitaciones de la consulta previa en la prevención y solución de conflictos ambientales en territorios indígenas de Colombia”,12 el cual ha sido actualizado. De esta manera, partimos por señalar que consideramos que cuando la consulta previa se efectúa de acuerdo con un enfoque integral se convierte en un instrumento efectivo de protección étnica, social, cultural, económica y ambiental de los pueblos indígenas, y en un escenario de prevención y solución de los conflictos ambientales que se suscitan en los territorios colectivos de dichos pueblos. En consecuencia, precaver los conflictos se constituye en la esencia de la política y la gestión ambiental participativa.
En este sentido, pretendemos identificar y estudiar los casos de conflictos ambientales en territorios indígenas que involucran la realización de la consulta previa, que permitirán recoger elementos para establecer cómo se ha desarrollado en nuestro país.
Es así que, para el desarrollo del proyecto se pretendió identificar una tipología de conflictos ambientales en los territorios indígenas de Colombia. Para este efecto, se tomaron casos que hacen visibles las causas estructurales de la tipología presentada en la Esquema 5, pues se inició señalando que las diversas formas de entender la naturaleza cubren una amplia gama de posibilidades que, por sus diferencias, generan conflictos ambientales.
De esta forma, se evidencia un enfoque de los conflictos que parte de concebir la naturaleza como una canasta de donde se pueden obtener los recursos naturales, hasta interpretarla como un capital natural, es decir, se le otorga un valor a la misma: “El ambiente está a disposición del ser humano13 y su tarea es ‘conquistar’ y ‘civilizar’ para volverlo productivo. Es una naturaleza al servicio del ser humano y de un desarrollo restringido al aprovechamiento material y el crecimiento económico” (Gudynas, 2004, p. 30). Tal enfoque es opuesto a los de los casos analizados en territorios indígenas, en los que la naturaleza es sagrada y existen límites culturales y éticos que llevan a promover su protección.
Así las cosas, este texto utilizó varios recursos metodológicos, como la Investigación Acción Participativa —IAP—, además de la realización de talleres y cartografía social,14 que permitió obtener y compartir información.15 Esteva (1996, pp. 60-61) resalta que desde la IAP se puede evitar que la participación sea en sí misma un ‘truco manipulatorio’ para involucrar a la gente en la lucha para obtener lo que los poderosos quieren imponer, lo que se constituye en una alternativa para que, desde lo propio, se pueda lograr un “desarrollo participativo” y así evitar las exclusiones practicadas en nombre del desarrollo. De esta forma, con la metodología IAP se pretendió fortalecer la capacidad de respuesta de los pueblos indígenas frente a los conflictos ambientales y la consulta previa, vistos desde sus propias concepciones e intereses.
Es importante mencionar que en el curso del trabajo se utilizaron diversos aspectos metodológicos que posibilitaron identificar los conflictos ambientales con los mismos pueblos indígenas, teniendo en cuenta sus propias cosmovisiones y culturas. Para ello se incluyó, entre otros marcos, la propuesta de educación ambiental del Programa Internacional de Educación Ambiental UNESCO —PNUMA—, elaborado por Richard Quetel y Chistian Souchon (1994). De esta forma, el enfoque educativo y pedagógico partió por señalar que el proceso educativo y el acceso a la información son fundamentales en la prevención y la solución de conflictos ambientales.
Para este trabajo se analizaron alrededor de 150 casos. Con el fin de efectuar su estudio se creó una herramienta para el análisis de los conflictos ambientales, buscando adelantar la identificación cronológica de los hechos, su proceso de desarrollo y la solución planteada. Se presentan a continuación los casos más relevantes.
En esta obra se propone la manera en que la consulta puede constituirse en un escenario de diálogo intercultural en condiciones de igualdad y equidad. En consecuencia, desde un enfoque integral que incluye aspectos culturales, jurídicos y ambientales, se considera viable la garantía del derecho a la consulta previa en territorios indígenas, no obstante las dificultades que se han presentado en su ejercicio.
A lo largo de este trabajo se analizan los conflictos ambientales ocurridos en nuestro país a partir de 1991, año en el que la Constitución Política se llenó con un contenido pluriétnico, multicultural y ambiental, donde se reconoce el derecho de todos los colombianos a gozar de un ambiente sano y se establece la participación como un elemento fundamental para la gestión ambiental (artículos 7, 8, 79 y 8016).
La delimitación temporal de la investigación (1991 a 201217) obedece al hecho de que en el año 91 se consagró la Carta Política que hoy rige el país y, en ella, un concepto amplio del ambiente, conformado tanto por un elemento natural como por un elemento cultural. La visión que alentó ese espíritu es holística,18 porque reconoce la naturaleza de manera integral e interdependiente de la tierra, noción reforzada y corroborada en 1992, en la Conferencia de Río de Janeiro sobre el medio ambiente y el desarrollo. En esta Conferencia se estimó necesario alcanzar acuerdos internacionales en los que se respetaran los intereses de todos y se protegiera la integridad del sistema ambiental en el marco del desarrollo mundial.
Previamente, mediante la Ley 21 de 1991, el Estado colombiano suscribió un instrumento internacional de protección de pueblos indígenas, que establece el derecho a la consulta previa (Convenio núm. 169 sobre pueblos indígenas y tribales de la Organización Internacional del Trabajo, OIT). Ese paso respondió al hecho de que “la estructura de las sociedades modernas se está viendo crecientemente afectada por el fenómeno de la multiculturalidad, algo que plantea nuevos conflictos y cuestiones en la medida en que las minorías étnicas y nacionales piden que se reconozca y se apoye su identidad cultural” (Kymlicka, 1996, contraportada).
Dado que las zonas donde habitan los pueblos indígenas son los lugares en los que se ha podido establecer que se han protegido de mejor manera los ecosistemas y se han conservado los recursos, se analiza y sintetiza la importancia que para estos pueblos tienen el territorio y las implicaciones de adelantar en él proyectos o actividades de exploración y explotación de los recursos naturales.
Las regiones con mayor diversidad biológica y cultural de Colombia, como el Chocó Biogeográfico y la Amazonia, son los territorios o hábitats tradicionales de los pueblos indígenas, razón por la cual los agentes del modelo de desarrollo miran hacia ellos con el interés de explotarlos, poniendo en permanente riesgo sus culturas y derechos. Estas son las áreas de mayor pobreza del país, una cruel realidad que nos permite seguir a Acosta (2009,
p. 11) cuando dice: “somos pobres, porque somos ricos en recursos naturales”, situación que por supuesto vulnera los derechos de dichas colectividades.
En este estudio se analizarán los conflictos ambientales señalando el significado, la dimensión, los actores que tienen que ver con los mismos, además de una tipología de conflictos lograda a través de los diferentes talleres, indagaciones y visitas de campo efectuadas en el desarrollo de la investigación. Para asumir esta temática se requiere, como lo plantea el profesor Carrizosa Umaña (1992, p. 9), contar con una visión ambiental que permita intuir la complejidad que alberga y de la que el verdadero ambientalista no puede aislarse ni hacer caso omiso de la injusticia, la mentira o la fealdad y mucho menos del caos que produce la catástrofe del sistema en que vive. Con el fin de demostrar hechos concretos que permitan la identificación de las principales causas de los conflictos ambientales en Colombia, se efectúa un análisis casuístico a través del cual se ilustran los principales casos en los cuales se han presentado confrontaciones, estableciendo cuáles han sido los intereses que se han reconocido en los procesos, dónde se ha dado movilización por parte de las comunidades étnicas y cuándo los mismos hechos han terminado por judicializarse, dejando en manos de un tercero su solución.
Dado que en desarrollo del escrito del proyecto era imposible profundizar en cada uno de los casos fue necesaria la escogencia de los hechos más representativos, a efectos de caracterizar los determinantes que permitirían, posteriormente, sustentar la tipología de conflictos ambientales propuesta. En esta fase se tuvieron en cuenta como criterios aquellas circunstancias que representaban para los pueblos indígenas experiencias positivas (como el caso U’wa y el de la Ley General Forestal), mayor movilización (como la consulta popular por el Tratado de Libre Comercio) o impactos ambientales significativos (como las fumigaciones de cultivos de uso ilícito).
Para iniciar el abordaje de los conflictos ambientales en territorios indígenas, debemos señalar que estos serán asumidos en una época de gran trascendencia en lo que tiene que ver con el reconocimiento de los derechos de los grupos étnicos, no solamente en Colombia sino también en otros países. Por eso, planteamos que el estudio hace referencia a los conflictos ambientales en la era del multiculturalismo.
El multiculturalismo como teoría y filosofía es una respuesta y una reacción a la manera de aproximarse al mundo desde una perspectiva exclusivista y monista, en la que se ignoran cosmovisiones de la sociedad y de los seres humanos diferentes a la visión considerada Occidental. Su efecto en el plano jurídico es el reconocimiento19 de la diversidad étnica y cultural, que implica una ruptura con el monismo jurídico tradicional que caracterizó el derecho hasta comienzos de la década de los ochenta.
Desde ese enfoque, a partir de la Constitución Política consagrada en 1991, se habla de un Estado Social de Derecho, democrático, participativo y pluralista, donde se reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana. De esta forma, como lo plantea el profesor Bonilla Maldonado (2006, p. 107), asuntos como los poderes legales y políticos concretos que deben tener las minorías culturales, las formas en que deben resolverse los conflictos de jurisdicción entre las minorías y las mayorías, y las reglas e instituciones que deben guiar la relación entre las autoridades nacionales y las minorías culturales no son discutidas por los filósofos políticos del multiculturalismo. Mientras la teoría multicultural busca solucionar problemas abstractos de manera abstracta, la práctica constitucional intenta solucionar problemas concretos de manera concreta según este autor.
Por su parte, el profesor Borrero García (2009, p. 68) plantea que los estudiosos colombianos tienen una especie de acuerdo teórico sobre el sentido de los términos ‘multiculturalismo’ e ‘interculturalismo’. Resalta que el primero alude a una integración de culturas subordinadas a una cultura hegemónica o mayoritaria y, el segundo, representa los esfuerzos por lograr la integración horizontal o mutuamente respetuosa entre culturas diversas, sin atender asuntos como mayorías o minorías. La interculturalidad tendría que ver con el respeto de la autonomía de las formas de derecho propio de cada cultura.
Bajo este enfoque, tres razones fundamentan la delimitación del periodo de investigación (1991 a 2012): 1. Por la ratificación del Convenio 169 de la OIT mediante la Ley 21 de 1991; 2. por la promulgación de la Constitución Política de Colombia y 3. por los cambios económicos acaecidos a partir de la década del noventa, como se presentará a continuación.
En primer lugar, como se mencionó anteriormente, la delimitación tiene que ver con el hecho de considerar que los conflictos ambientales deben analizarse relacionados con el derecho a la consulta previa, cuya incursión normativa en nuestro ordenamiento jurídico se produce en 1991 con la ratificación del Convenio número 169 de la OIT (2007). Este instrumento internacional hace parte del bloque de constitucionalidad20 y se orienta a garantizar este derecho fundamental de los pueblos indígenas. La consulta previa busca que se llegue a un acuerdo o al consentimiento y, de esta manera, proteger su integridad cultural, social y económica además de garantizar el derecho a la participación.
Lo anterior no significa desconocer que hace mucho tiempo existe este tipo de conflictos en territorios indígenas, como lo ha planteado el profesor Palacio (1998, pp. 4-6), para quien la disputa por la naturaleza tiene una larga historia, ya que la lucha por el control de los recursos es casi tan antigua como la sociedad misma. Sin embargo, el conflicto ambiental en Colombia estaba “olvidado”21 frente al conflicto social, pero ante la crisis ambiental de los últimos tiempos tenemos la obligación de volver a pensar en una problematización entre naturaleza y sociedad.
Es importante tener presente, aunque no sea objeto de este estudio, que en América, desde la época de la Colonia, los españoles comenzaron a explotar recursos naturales, especialmente mediante la extracción del oro, uno de los motores de la expansión y de la ocupación del suelo. Colmenares (1982, p. 236) asegura que, en esos años, la explotación de metales preciosos se impuso en América por una necesidad de las economías europeas. Después de una crisis compleja cuyos orígenes coinciden con graves problemas demográficos que condujeron a la disminución de las rentas señoriales, es decir, al debilitamiento del sistema feudal, algunas economías en Europa experimentaron un proceso de expansión, sobre todo en el sector manufacturero, para el que necesitaban acumulación de capital, requerimiento cubierto por el oro de América. Sumado a esto, el régimen colonial, las epidemias, la guerra, el desplazamiento de la población y la desarticulación de los territorios y sistemas económicos y sociales provocaron una verdadera catástrofe social (Pineda Camacho, 1995, p. 5). Lo anterior quiere decir que los conflictos sociales terminan con el tiempo por incidir en el uso de los recursos naturales y en la generación de confrontaciones ambientales que han persistido en el tiempo, manifestándose con mayor fuerza en los últimos años.
En segundo lugar, la delimitación temporal de la investigación tiene que ver con que desde 1991 el país cuenta con una nueva Constitución Política que, como se mencionó, define a Colombia como un Estado Social de Derecho, lo que significa que su principal objetivo es garantizar una existencia digna para todos. Este precepto, en últimas, implica que el Estado debe avalar el bienestar social de los ciudadanos, mediante el aseguramiento de una situación social, cultural, ambiental y económica adecuada. La Carta Política también establece unos derechos y unos deberes tanto para el Estado como para los particulares, mediante los cuales pretende, además de proteger la diversidad étnica y cultural, conservar el ambiente y una calidad de vida adecuada para los ciudadanos (artículos 7, 8, 63, 79, 80 y 95.8).
No obstante lo anterior, el multiculturalismo como principio constitucional fue concomitante con profundas reformas del Estado en materia de globalización, que condujeron a la flexibilización de los mercados, mayor apertura económica, ingreso de trasnacionales y acomodamiento de los ordenamientos jurídicos a los presupuestos del neoliberalismo. Lo anterior implica contrastes e inconsistencias, porque al tiempo que se adoptaron y ofrecieron garantías para los derechos indígenas, se impulsaron “políticas que [permitieron] nuevas formas de despojo territorial como no se había dado desde el siglo XIX” (Santos, 2010, p. 13). Esta tensión subyacente en la Constitución Política de Colombia es uno de los factores generadores de los conflictos ambientales en su versión contemporánea.
En tercer lugar, la delimitación temporal de la investigación obedece a que en los años noventa, al tenor de las políticas neoliberales, se promovieron cambios económicos importantes que originaron un incremento de este tipo de confrontaciones. Esos cambios fueron: la apertura económica, la creación de incentivos para la inversión extranjera y el incremento de los proyectos. Ambas terminaron por demandar una mayor cantidad de recursos naturales y, por ende, generaron problemas ambientales.
Una vez presentados estos antecedentes, que son un insumo para el análisis siguiente, procederemos a establecer la forma en que los conflictos ambientales se han presentado en nuestro país. Este estudio apunta a su análisis desde una visión que posibilite una gestión ambiental incluyente, en la que en conjunto con la institucionalidad se establezcan estrategias para la prevención y solución de los mismos y se contribuya de manera reflexiva a la consolidación del Estado Ambiental de Derecho propuesto por el profesor Gregorio Mesa, como lo referiremos más adelante.
Como se ha planteado, el presente texto parte de establecer qué se entiende por conflictos ambientales, su dimensión, los actores involucrados y una tipología con la que se definen las causas de los mismos. En la actualidad, hay diversas preocupaciones relacionadas con el deterioro del entorno y con la disminución o afectación de los recursos. Ellas se evidencian en la multiplicidad de problemas afrontados tanto en el ámbito mundial como en el local, regional o nacional. La situación llega a ser relevante y amerita la adopción de acciones urgentes, dado que, según el Atlas Global de Justicia Ambiental, promovido por el profesor Joan Martínez Alier, son miles los conflictos que afectan a muchos países y estos están fundamentalmente generados por la creciente demanda de energía y recursos naturales, donde los más afectados son los más desfavorecidos. Para este investigador, las comunidades que reciben mayor impacto de los conflictos ecológicos son pobres, a menudo indígenas, y no tienen poder político para acceder a la justicia ambiental y a los sistemas de salud (BBC, 2014).22
De esta forma, los inconvenientes planteados son inherentes a la vida en sociedad y los conflictos ambientales se relacionan específicamente con el uso y manejo de los recursos naturales y del entorno. Lo primero que se observa en estos casos, es la presencia de diversas visiones, bien sea por la ejecución de proyectos, por el acceso, la utilización o la calidad de los recursos naturales o por la toma de decisiones en materia ambiental. Cada actor tiene una posición específica en una determinada coyuntura y puede ir desde un interés de conservación o protección de ecosistemas y especies, hasta la búsqueda de resultados económicos o de defensa de la identidad cultural, la autonomía y al poder, entre otros (Borel, Girot & Fonseca, 1999, p. 19-20).
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