Fabián Repetto
Gala Díaz Langou
Carolina Aulicino
Olivia de Achával
Malena Acuña
El futuro es hoy
Primera infancia en la Argentina
El uso de un lenguaje que no discrimine por género es una de las preocupaciones de los autores. Sin embargo, dado que no hay acuerdo sobre la manera de hacerlo en castellano y con el fin de evitar la sobrecarga gráfica que supondría utilizar el femenino y el masculino en simultáneo para visibilizar la existencia de todos los géneros, se optó por emplear el genérico tradicional masculino. Se entiende que todas las menciones en genérico representan siempre a todos los géneros, salvo cuando se especifique lo contrario.
La primera infancia constituye una etapa única y clave en la vida de las personas, en términos de crecimiento físico, cognitivo, socioemocional y psicológico. Esto puede ser tanto una oportunidad como una amenaza. Por un lado, invertir en los niños asegura su bienestar y les ayuda a alcanzar su pleno potencial; por otro, puede ser difícil recuperarse de pérdidas como la desnutrición o la falta de escolarización en la infancia, con consecuencias importantes, también, en la productividad y los ingresos de los adultos (Grantham-McGregor et al., 2007; Ravallion, 1998; Victora et al., 2008).
Asegurar el ejercicio pleno de los derechos de los niños en esta crucial etapa requiere de políticas públicas integrales que partan de un enfoque de derechos y equidad. Entre estas políticas, aquellas relativas a la protección social resultan claves. Tal como se reconoce en la Convención sobre los Derechos del Niño, los niños tienen derecho a la seguridad social, incluyendo el seguro social, y a un nivel de vida adecuado. La protección social también desempeña un papel fundamental en ayudar a ejercer otros derechos, como el derecho a la supervivencia y el desarrollo o el derecho a la educación. Como tal, la protección social es una herramienta estratégica y esencial para ayudar a los niños y a sus familias a ejercer sus derechos y expandir sus oportunidades para alcanzar su pleno potencial.
Además de compartir muchas de las mismas fuentes de vulnerabilidad que sus familias y comunidades, los niños enfrentan vulnerabilidades específicas de su edad que difieren de las de los adultos o que tienen consecuencias más graves, como el aumento de la vulnerabilidad, el abuso o la violencia. Los niños también constituyen una gran proporción de la población en situación de pobreza y, generalmente, las tasas de pobreza son más altas entre las niñas y los niños que entre la población total (Barrientos y Jocelyn, 2004).
Por lo tanto, la protección sensible a la infancia tiene en cuenta las diferentes dimensiones del bienestar de los niños y aborda las situaciones de desventajas sociales inherentes, los riesgos y las vulnerabilidades en las que pueden nacer los niños, así como las adquiridas durante la infancia (Unicef, 2009a).
La protección social es un instrumento de políticas fundamental para apoyar la equidad y la justicia social. Se ocupa de las barreras económicas y sociales que impiden el acceso a los servicios, concentrándose en los sectores más vulnerables y contribuyendo así a una distribución más justa de los recursos y beneficios. Ayuda a equilibrar las condiciones, apoyando a niños y adultos para que alcancen su pleno potencial. Por ejemplo, los programas de transferencias monetarias proporcionan a las familias un ingreso adicional que ayuda a disminuir las disparidades de ingresos y les permite invertir en el bienestar de los niños y en el desarrollo humano. La reforma legal y de políticas puede garantizar la igualdad en el acceso a los servicios frente a la discriminación y al trato injusto de las mujeres y los niños.
Un enfoque intergeneracional también es clave, pues reconoce tanto los vínculos entre diferentes grupos de edad como los efectos acumulativos de la pobreza y la privación o la falta de oportunidades en el ciclo de vida. La protección social sensible a la infancia no significa protección social exclusiva del niño. Muchos aspectos de las vulnerabilidades económicas y sociales de los niños las comparten también con sus hogares y comunidades. Abordar estas vulnerabilidades es tan crucial para los derechos del niño como enfrentarse a aquellas que son específicas de los niños.
Por su parte, la inversión en protección social y la niñez es central, tanto desde el punto de vista económico como del desarrollo humano. Los efectos demostrados de la protección social en el desarrollo de los niños duran mucho más allá de la infancia, aumentan la productividad del adulto, disminuyen la carga de las pérdidas de desarrollo humano y contribuyen a romper la transmisión intergeneracional de la pobreza. Debido a que estos programas benefician a los hogares de manera más amplia, también tienen impactos económicos más inmediatos, como, por ejemplo, habilitar a los destinatarios para que realicen inversiones productivas y aumenten su participación en el mercado de trabajo, estimulando la demanda y reduciendo la pobreza. Las inversiones en protección social también tienen el potencial de impulsar y complementar las inversiones por el lado de la oferta.
Un capítulo especial dentro de la protección social lo constituye el cuidado de la primera infancia. Durante mucho tiempo, la primera infancia fue relegada e invisibilizada de la política pública como un momento de la vida de los niños que debía mantenerse en el ámbito privado de las familias. Es por eso que la Observación General Nº 7 “Realización de los derechos del niño en la primera infancia”, del Comité de los Derechos del Niño (2005), es tan importante.
La Observación es el resultado de la preocupación del Comité al demostrar que la información brindada por los Estados parte acerca de la primera infancia era escasa y que no se le había prestado suficiente atención (en tanto fase específica y diferenciada) en el diseño de leyes, políticas y programas (art. 3º). Reconoce que los niños más pequeños son portadores de todos los derechos consagrados en la Convención y que deben considerarse miembros activos de las familias, comunidades y sociedades, con sus inquietudes, intereses, sentimientos y opiniones y con necesidades específicas de cuidados físicos, atención emocional y orientación cuidadosa, así como tiempo y espacio para el juego, la exploración y el aprendizaje social.
Dejar relegadas las tareas de cuidado al ámbito privado y a las capacidades de las familias en sociedades tan desiguales como las de América Latina supone reproducir la desigualdad. Además, estas tareas han recaído, tradicionalmente, en las mujeres, quienes experimentan, por ello, una sobrecarga de trabajo y una dificultad para insertarse en el mercado laboral formal. Las políticas de protección social que aborden la primera infancia no pueden obviar, tampoco, estos desafíos en términos de género.
La Argentina ha avanzado en los últimos años tanto en términos normativos (entre los que se destaca la ley 26.061) como de ampliación del acceso al sistema de protección social. Pese a ello, la brecha entre la normativa y el ejercicio real de derechos aún es amplia, especialmente en la primera infancia. El presente libro analiza en profundidad esta preocupante situación y muestra de manera contundente que el ejercicio de derechos de los niños se encuentra condicionado al lugar y tipo de hogar en el que nacen y a la calidad de la inserción laboral de sus padres o adultos responsables. Realiza un importante esfuerzo en analizar el marco normativo, la situación sociodemográfica de la primera infancia y la oferta de políticas a nivel nacional, partiendo de un enfoque de derechos y equidad, además de identificar lecciones aprendidas de la experiencia internacional. Si bien este análisis constituye ya en sí mismo un aporte al campo de la primera infancia, su valor diferencial radica en ir más allá al proponer un conjunto de recomendaciones de política pública para abordar los principales desafíos que enfrenta la primera infancia en la Argentina, con un correspondiente análisis de la factibilidad política, técnica y presupuestaria de estas recomendaciones.
Los desafíos que se abarcan en esta publicación son significativos y desde Unicef tenemos la convicción de que deben ser abordables desde la política pública. El lector podrá encontrar aquí no solo un análisis de la situación de la primera infancia en la Argentina sino, ante todo, una invitación a reflexionar críticamente sobre los desafíos vinculados a las políticas de primera infancia. Desde Unicef saludamos la iniciativa y los invitamos a recorrer estas páginas y a seguir trabajando juntos para lograr que todos los niños puedan ejercer plenamente sus derechos.
En la Argentina uno de cada cinco niños es pobre. Esto representa una tasa de pobreza superior a la del resto de la población. En este contexto de pobreza infantilizada, las condiciones en las que crecen los niños se vuelven vitales para su futuro individual y, con ello, para el futuro del país.
La primera infancia constituye una etapa fundamental para el desarrollo físico, intelectual y emocional de las personas. Los aportes realizados por las neurociencias demostraron que en los primeros años de vida el cerebro es más sensible a los entornos de crianza ricos y estimulantes que en otras etapas de la vida.
El Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) asumió el compromiso de trabajar para colocar la niñez en el centro de las políticas públicas. Ese es el mandato del proyecto “Primera infancia en agenda”: incorporar a la discusión de los distintos sectores y niveles de gobierno la necesidad de un enfoque integral sobre la niñez, fundamentalmente de la niñez más postergada.
Un hito en este sentido fue la inclusión de la primera infancia como eje central de los dos debates presidenciales realizados durante la campaña electoral de 2015. Incorporar las problemáticas de los niños como tema fundamental de la agenda política fue un avance destacable en la Argentina y demostró que es un trabajo y un esfuerzo que vale la pena hacer.
También, como parte de su estrategia de incidencia, CIPPEC avanzó en una serie de publicaciones que permitieron identificar la situación socioeconómica de la primera infancia en la Argentina, las políticas públicas desarrolladas para este grupo social, las lecciones aprendidas de la experiencia internacional, el nivel de inversión presupuestaria en la materia y una estimación del costo que implicaría avanzar en un conjunto de recomendaciones para el nivel nacional. Así logramos calcular que la implementación progresiva entre 2016 y 2019 de diez políticas prioritarias para avanzar hacia una política integral de primera infancia solo le demandaría anualmente al Estado nacional entre 0,69 y 1,48 puntos del producto bruto interno (PBI).
Este libro es el resultado del trabajo de incidencia y generación de conocimiento desarrollado a lo largo de los últimos tres años por especialistas e investigadores de diferentes disciplinas. Es una contribución para conocer y sistematizar todos los aprendizajes adquiridos en materia de primera infancia. Refleja el ADN de CIPPEC como institución: parte del diálogo, busca generar nuevos conocimientos y realizar análisis prospectivos, poniendo el foco en anticipar los dilemas del futuro. Propone, desde los logros alcanzados, nuevas estrategias, recomendaciones de política pública y algunas rutas críticas para avanzar hacia una política integral que permita superar los desafíos que vendrán y haga de la Argentina un país económicamente pujante y socialmente inclusivo.
El futuro de los niños es siempre hoy. Mañana será tarde.
Gabriela Mistral
La primera infancia constituye una etapa única y crucial en la vida de las personas (Vegas et al., 2006). Pocas afirmaciones encuentran una aceptación tan amplia entre educadores, médicos, psicólogos, neurólogos, nutricionistas, economistas e investigadores de otros campos académicos. Es clave que la dirigencia política se sume a este consenso.
Durante esta etapa, los niños cuentan con una serie de derechos claramente establecidos en la normativa internacional y nacional: a estar físicamente sanos, mentalmente alertas, emocionalmente seguros, socialmente competentes y listos para aprender (Unicef, 2002). El cumplimiento de estos derechos requiere contar con entornos protectores y favorecedores, dado que la primera infancia es, a la vez que una etapa de potencialidades, una particularmente sensible a las vulnerabilidades.
El Comité sobre los Derechos del Niño entiende por primera infancia el período que abarca entre el embarazo y la inserción al sistema escolar. Establece que “las definiciones de primera infancia varían en los diferentes países y regiones según las tradiciones locales y la forma en que están organizados los sistemas de enseñanza primaria” (Observación General Nº 7, art. 4º). Atendiendo a esta heterogeneidad, propone definir la primera infancia hasta los ocho años.
En el presente trabajo, que busca analizar la primera infancia en la Argentina, se optó por definir esta etapa como el período que abarca desde el embarazo hasta los 4 años, que es cuando comienza, hasta el momento, la educación obligatoria.
Existe una multiplicidad de argumentos que permiten establecer la importancia de abordar la primera infancia como una prioridad de la política pública. Aquí cabe resaltar que, históricamente, la crianza, el cuidado y el desarrollo de los niños en su primera infancia eran vistos como tareas que pertenecían al ámbito de lo privado, el hogar y las familias y, dentro de ellas, principalmente a las mujeres. La manera en que una sociedad organiza estas tareas tiene implicancias significativas tanto para el ejercicio pleno de los derechos de los niños como para el logro de la equidad de género (Esquivel, Faur y Jelin, 2012).
En sociedades desiguales, como la argentina, dejar librado el desarrollo de los niños en su primera infancia al contexto, las capacidades y los recursos de las familias supone negar sus derechos básicos y reproducir la desigualdad. Esto no es admisible desde un enfoque de derechos.
La Argentina enfrenta, como se mostrará a lo largo de este libro, desafíos importantes y urgentes en términos de garantizar los derechos de los niños, en particular en su primera infancia. El principal problema es la desigualdad: los niños argentinos se encuentran condicionados en el ejercicio de sus derechos de acuerdo con el lugar donde nacen y con la condición sociolaboral de su familia.
En este contexto, el área de Desarrollo Social del CIPPEC se propuso trabajar en el proyecto “Primera infancia en agenda” durante 2014 y 2015, con el objetivo de instalar las problemáticas de los niños en la primera infancia como tema fundamental de la agenda pública. Se buscó contribuir con el fortalecimiento de las políticas públicas en la materia desde un enfoque integral, que incorpore a los distintos sectores y niveles de gobierno y atendiendo a las diferencias de contexto en un país tan diverso y federal como la Argentina.
Para ello, se avanzó en la generación de una serie de publicaciones,1 que constituyen el punto de partida del presente libro. Esta serie permitió identificar la situación socioeconómica de la primera infancia en general y de modo específico en la Argentina, las políticas públicas desarrolladas para este grupo, las lecciones aprendidas de la experiencia internacional, el nivel de inversión en la materia y una estimación del costo que implicaría avanzar en un conjunto de recomendaciones para el nivel nacional. Además, estos análisis se volcaron a un sitio web (https://cippec.org/primerainfancia) que incluye, también, estadísticas inéditas y una selección exhaustiva de materiales (técnicos, académicos y políticos) sobre políticas dirigidas a la primera infancia en el país, la región y el mundo.
El trabajo de relevamiento, sistematización y análisis de la información de los capítulos 2 y 3 se encuentra actualizado hasta diciembre de 2015. Esto no implica desconocer las medidas propuestas desde la fecha por parte del nuevo gobierno, entre las que destacan tres logros principales.
En primer lugar, la ampliación de la Asignación Universal por Hijo (AUH) y la Asignación Universal por Embarazo (AUE) a través del decreto 593/16 que incorpora, por un lado, a los trabajadores temporarios y monotributistas al régimen de asignaciones, que hasta el momento habían estado relegados, y, por el otro, busca alcanzar a los titulares de derechos que están en condiciones de percibir las asignaciones, pero no lo hacen por errores de información o de administración.
En segundo lugar, el lanzamiento del Plan Nacional de Primera Infancia a través del decreto 574/16 que consiste en la creación de una red nacional de cuatro mil centros y constituye un esfuerzo en el sentido de igualar las oportunidades de todos los chicos que viven en nuestro país. El plan tiene como objetivos la promoción y el fortalecimiento de espacios de cuidado y abordaje integral de los niños en su primera infancia, que garanticen una adecuada y saludable nutrición, así como la estimulación temprana y promoción de la salud, propiciando condiciones de participación activa en el ámbito familiar y comunitario que faciliten el proceso de crianza y desarrollo de los niños, promoviendo el fortalecimiento intrafamiliar y comunitario (art. 2º).
Por último, el gobierno también promovió en mayo de 2016 el proyecto de ley destinado a establecer la obligatoriedad de la sala de 3 años de la educación formal, a nivel nacional.
El país se encuentra a las puertas de una oportunidad histórica para desarrollar una política de primera infancia que sea integral y que aborde los desafíos técnicos, políticos y fiscales que implica priorizar que los niños tengan acceso pleno a sus derechos.
Este momento coincide temporalmente con un contexto de creciente reconocimiento de la importancia de esta etapa a nivel internacional. A modo de ejemplo, la mayoría de los países de la región avanzó en el diseño de políticas dirigidas a la primera infancia, con diferentes grados de integralidad, de las cuales pueden extraerse algunas lecciones aprendidas.
Como resultado de la labor realizada en estos años, se decidió elaborar el presente libro con el objetivo de abordar los avances y desafíos que muestra la Argentina en materia de primera infancia, además de ofrecer recomendaciones de política pública y algunas rutas críticas para avanzar hacia una política integral.
El capítulo 1 establece el marco teórico del cual se parte para el análisis y se compone de dos grandes secciones. En la primera se analizan los argumentos que establecen la importancia de ubicar
la primera infancia en lo más alto de las prioridades estatales. De la multiplicidad de argumentos existentes, se parte de considerar centralmente dos: el enfoque de derechos y el enfoque de género. El enfoque de derechos se considerará el argumento central, que ordenará y guiará el análisis a lo largo de todo el trabajo. Por su parte, el enfoque de género se presenta como perspectiva que atraviesa transversalmente las cuestiones relativas a la primera infancia y con relación a las consecuencias que conlleva su invisibilización para la vida de los niños. El capítulo presenta, también, otros argumentos acerca de la importancia de avanzar en políticas dirigidas a la primera infancia, que deben ser considerados argumentos subsidiarios ya que constituyen una mirada instrumental y adultocéntrica. Se analizan, asimismo, las razones que explican por qué las políticas dirigidas a la primera infancia deberían ser políticas integrales. Estas razones provienen tanto del mencionado enfoque de derechos como de las características propias del problema a abordar. Además, se presentan algunas aproximaciones teóricas en torno al concepto de integralidad de las políticas públicas.
El capítulo 2 analiza la situación demográfica de la primera infancia en la Argentina (evolución poblacional, etapa en la que se encuentra el país en la transición demográfica y los desafíos que esto implica en términos de política pública), a la vez que revisa el proceso de infantilización de la pobreza que se registra pese a la mejora generalizada de los indicadores sociales. En ese marco se presentan datos sobre salud infantil (evolución de las tasas de mortalidad infantil y materna, comparación con el desempeño de la región en los últimos años y en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio) y nutrición de los niños y las madres gestantes (lactancia materna, consumo de alimentos fuente de nutrientes esenciales y prevalencia de distintos diagnósticos nutricionales, anemia e inseguridad alimentaria).
Por su parte, el capítulo 3 analiza, desde el enfoque de derechos, el accionar del Estado en la Argentina partiendo de cuatro dimensiones: 1) salud y nutrición; 2) licencias y transferencias; 3) educación inicial y cuidado, y 4) institucionalidad. Para cada una de esas dimensiones, se analizan: a) el marco de derechos; b) la institucionalidad; c) la cobertura del sector, y d) las principales políticas nacionales. Además, se presentan los avances y desafíos en materia de integralidad que enfrenta nuestro país, incluyendo un análisis de la fragmentación de intervenciones que caracterizaron la política pública en la materia en años recientes.
El capítulo 4 presenta lecciones aprendidas de la experiencia internacional en torno a seis dimensiones: 1) la coordinación intersectorial; 2) la definición de la función de rectoría; 3) el flujo lógico de las políticas; 4) el financiamiento; 5) la territorialidad de las intervenciones, y 6) los mecanismos de monitoreo y evaluación. Se realiza, en primer lugar, una revisión de la legislación vigente en cada país con relación a la normativa internacional. En segundo lugar, un análisis de experiencias de América Latina en materia de construcción de sistemas integrales en tres momentos: 1) la movilización social y los compromisos gubernamentales; 2) la institucionalización de los procesos de diagnóstico, y 3) el diseño de las políticas. A continuación se efectúa un análisis de la implementación y el desarrollo de estos sistemas en América Latina en torno a las seis dimensiones mencionadas. Además, se profundiza en el debate acerca de la importancia de la calidad en los servicios de primera infancia y se presentan algunas experiencias exitosas de Europa y Estados Unidos. Finalmente, se identifican las principales lecciones aprendidas de la experiencia internacional en materia de integralidad.
El capítulo 5 presenta recomendaciones para avanzar, en la Argentina, hacia una política integral que contribuya a una plena garantía de los derechos de los niños en su primera infancia, abordando cuatro dimensiones: 1) salud y nutrición; 2) tiempo y dinero para cuidar: licencias y transferencias; 3) servicios de cuidado y educación inicial, y 4) la arquitectura institucional necesaria. En cada caso se realizaron también estimaciones del costo de implementar las recomendaciones, y en algunos se incluyeron tres escenarios posibles desde el punto de vista del esfuerzo fiscal.
Finalmente, conscientes de que avanzar en este camino implica abordar importantes desafíos políticos, institucionales, técnicos y culturales, el capítulo 6 propone algunas rutas críticas y reflexiones finales.
Este libro es fruto de un esfuerzo colaborativo y del apoyo de numerosas personas e instituciones El proyecto que le dio origen se llamó Primera Infancia en Agenda, cuya continuación, Primera Infancia en la Gestión, buscó sistematizar los aprendizajes del Área de Desarrollo Social de CIPPEC en materia de primera infancia en los últimos años. Los autores agradecen el renovado respaldo y la confianza a lo largo de todas las instancias del proyecto de Farmacity, Fundación IRSA, Nutricia Bagó y Banco Industrial.
Se agradecen especialmente los aportes realizados por Carlos Hugo Acuña, Verona Batiuk, Damián Bonari, Sergio Britos, Alejandra Cardini, Esteban Carmuega, Vanesa D’Alessandre, José Díaz Rosello, Eleonor Faur, Fernando Filgueira, Florencia López-Boo, Roxana Maurizio, Ariel Melamud, Facundo Nejamkis, Aldo Neri, Laura Pautassi, Fernanda Potenza, Flavia Ranieri, Axel Rivas, Corina Rodríguez Enríquez, Jimena Rubio, Analía Stasi, Mónica Tesone y Pablo Vinocur.
Asimismo, se reconocen y valoran la autoría y los aportes de Florencia Gerenni, Florencia Mezzadra y Cecilia Veleda en los documentos fundantes del presente trabajo. A esto se suma el agradecimiento a Virginia Tedeschi, quien lideró las etapas iniciales del proyecto que le da marco, y a Sebastián Zírpolo, del área de comunicación de CIPPEC, por su edición.
Dicho todo lo anterior, las opiniones expresadas en este libro son de exclusiva responsabilidad de los autores.
1. En orden: Filgueira y Aulicino (2015), Acuña (2015a), Aulicino, Gerenni y Acuña (2015), Acuña (2015b), De Achával y Aulicino (2015).
Y estos derechos, a respetarlos ¿eh? ¡No vaya a pasar como con los diez mandamientos!
Mafalda
Todo análisis de política pública requiere un abordaje que dé sustento a dos aspectos al mismo tiempo. Por un lado, al diagnóstico de la problemática a atender. Por el otro, al tipo de abordaje que se requiere.
El 20 de noviembre de 1989 la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la Convención sobre los Derechos del Niño, un instrumento normativo que constituye un hito fundamental en materia de infancia a nivel mundial. La Convención transforma la mirada sobre la infancia y marca un cambio en el rol de los niños, las familias, las comunidades, los Estados y las políticas públicas.
Establece el derecho de todos los niños al desarrollo pleno de sus potenciales. En particular, reconoce el derecho a la vida, la supervivencia y el desarrollo (art. 6º), a su identidad (arts. 7º y 8º), a conocer a sus padres y ser cuidado por ellos en la medida de lo posible (arts. 9º y 18) y a contar con medidas especiales de protección cuando estén privados de su medio familiar (art. 20), a expresar su opinión libremente, a la libertad de pensamiento, conciencia y religión (arts. 12, 13 y 14), a la libertad de asociación (art. 15), a ser protegido de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia y privacidad (art. 16), a la información (art. 17), a ser protegido de todo tipo de abuso físico o mental (arts. 19 y 34) así como contra la explotación económica y el trabajo peligroso (art. 32), al más alto nivel de salud y nutrición (art. 24), a un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social (arts. 26 y 27), a la educación (art. 28), al descanso, el esparcimiento y el juego (art. 31).
Hasta el momento de la sanción de la Convención, los niños eran considerados “menores” y objetos de protección y tutela. Este modelo tutelar, o Doctrina de la Situación Irregular, entendía que tanto los niños y los adolescentes infractores de la ley penal como aquellos en situación de riesgo (abandono material o moral o que no recibían los cuidados que corresponden) debían caer bajo la “protección” paternalista del Estado: los “menores” fueron objeto de control y represión o de compasión y beneficencia (Moro, 1997). Por otra parte, los “niños” eran aquellos que contaban con una familia y un nivel de vida aceptable, y su crianza era potestad de sus familias, en el ámbito privado. Si no contaban con estas cualidades, eran “menores”, objetos privados de voz, opinión y hasta libertad, ya que debían ser separados del medio familiar (Zeledón, 2015).
La Convención, en cambio, entiende que todos los niños son sujetos plenos de derechos y reconoce el rol primordial de las familias. Un enfoque de derechos se traduce en estándares jurídicos y principios (Abramovich y Pautassi, 2009). Los estándares jurídicos del enfoque de derechos implican la obligación (del Estado) de garantizar el contenido mínimo de los derechos, como también la obligación para los Estados de no aplicar políticas regresivas y de garantizar la participación ciudadana. Los principios del enfoque de derechos surgen de la tradición de los derechos humanos que establece que estos son universales, indivisibles e interdependientes, inalienables y progresivos. Aplicar este enfoque en las políticas públicas implica crear un sistema integral que cumpla con estándares mínimos específicos que aseguren que se respeten y cumplan los compromisos jurídicos asumidos por cada Estado (Pautassi, 2010). Implica, también, revisar los parámetros necesarios para su evaluación y fiscalización, incluyendo principios como igualdad y no discriminación, participación política y acceso a la justicia (Abramovich y Pautassi, 2009).
Son los adultos quienes tienen la obligación de asegurar el acceso efectivo de los niños a sus derechos. Por adultos se entiende tanto a las familias como a la comunidad y a los Estados. Las familias constituyen el grupo fundamental y medio natural para el desarrollo de los niños y los Estados deben respetar su rol, apoyarlas y fortalecerlas en su tarea. En particular, los Estados constituyen los garantes últimos del cumplimiento de los derechos del niño y deben velar porque todas las medidas tomadas en instituciones públicas o privadas tomen en cuenta el interés superior del niño (art. 3º de la Convención).
La Convención implica no solo un punto de quiebre en términos de la manera en que se entiende a la infancia (como concepto históricamente construido) sino que también redefine la relación entre el Estado y la infancia. Como fue mencionado, el niño pasa de ser un objeto de la intervención paternalista a un sujeto pleno de derechos. Esto no implica únicamente una afirmación declamatoria: supone que el niño (y no solo el niño pobre) se transforme en un sujeto de políticas por lo que es hoy y no con relación a su potencialidad como futuro adulto (López y D’Alessandre, 2015). La infancia, hasta ese momento relegada al ámbito privado de las familias, a la intervención tutelar del Estado o de la caridad, pasa a ocupar el centro de la agenda pública, con un Estado presente en todos los aspectos que involucran la vida de los niños. Así, supone también poner en discusión los límites entre lo privado y lo público.
Como menciona Eduardo Bustelo (2005): los derechos definidos en la Convención deben entenderse como derechos sociales en el sentido de que su garantía es política, corresponden al ámbito de lo público y son responsabilidad de toda la sociedad. Aun con las críticas que puedan ser hechas sobre la Convención, implica la posibilidad concreta de terminar con la cultura de discrecionalidad de los adultos (padres, funcionarios, Poder Judicial, sector privado) sobre los niños.
La Convención fue firmada y ratificada por todos los países con excepción de Estados Unidos. Su texto final es el resultado de diez años de negociaciones entre gobiernos, organizaciones no gubernamentales, promotores de los derechos humanos, abogados, especialistas de la salud, asistentes sociales, educadores, expertos en el desarrollo del niño y dirigentes religiosos de todo el mundo. Toma en cuenta la importancia de los valores tradicionales y culturales en el desarrollo del niño, así como reconoce los diferentes sistemas jurídicos del mundo y las necesidades específicas de los países en desarrollo. Además, permite comparar los resultados alcanzados en el cumplimiento de los derechos allí consagrados, ya que los gobiernos están obligados a presentar informes periódicos ante un comité de expertos independientes (Unicef).1
Uno de los principales desafíos en la adopción de la Convención fue reconocer que también los niños más pequeños, aquellos que transitan su primera infancia, son personas aptas para ejercer la totalidad de los derechos enunciados (Giorgi, 2013), premisa que fue reforzada por la Observación General Nº 7, “Realización de los derechos del niño en la primera infancia”, del Comité de los Derechos del Niño (2005). La Observación es el resultado de la preocupación del Comité al observar que la información brindada por los Estados parte acerca de la primera infancia era escasa y que no se le había prestado suficiente atención (como fase específica y diferenciada) en el diseño de las leyes, políticas y programas (art. 3º de la Observación General Nº 7). Reconoce que los niños más pequeños son portadores de todos los derechos consagrados en la Convención y que deben considerarse miembros activos de las familias, comunidades y sociedades, con sus inquietudes, intereses, sentimientos y opiniones (Giorgi, 2013). Además, alienta a los Estados parte a “elaborar un programa positivo en relación con los derechos en la primera infancia […] Los niños pequeños tienen necesidades específicas de cuidados físicos, atención emocional y orientación cuidadosa, así como tiempo y espacio para el juego, la exploración y el aprendizaje sociales” (art. 5º).
Existen otros instrumentos normativos a nivel internacional a los cuales la Argentina adhiere y que establecen derechos y obligaciones en torno a la primera infancia.2
Las discusiones en torno a la primera infancia (período especialmente demandante de cuidado) se encuentran transversalmente atravesadas por las discusiones de género.3 Es fundamental comprender que no se trata de corrientes contrapuestas en sus objetivos, sino que es posible y virtuoso que la agenda de infancia y la agenda de género dialoguen y produzcan respuestas articuladas.
El análisis de los regímenes de bienestar toma en cuenta los niveles de desmercantilización (el grado en que los Estados garantizan derechos económicos y sociales a las personas por fuera de los mecanismos de intercambio mercantil) y desfamiliarización (el grado en que los Estados reducen el nivel de dependencia de las personas respecto de sus familias) (Esping-Andersen, 2000). El concepto de desfamiliarización fue profundizado por las corrientes feministas, al analizar el rol que los regímenes asignan a las mujeres en la construcción de los modelos familiares (Repetto, Díaz Langou y Aulicino, 2012).
Es desde las críticas feministas, que reivindican el valor de las tareas domésticas como trabajo no remunerado, que surge el concepto del cuidado. Este concepto reconoce el valor de todas las actividades y relaciones que se ven involucradas en la tarea de satisfacer los requerimientos físicos y emocionales de los adultos dependientes y los niños. Lo que se busca es visibilizar este conjunto de tareas que (aún hoy) realizan principalmente las mujeres y que aseguran la reproducción (biológica y cotidiana) y la socialización temprana de los niños (Repetto, Díaz Langou y Aulicino, 2012). Esto implica, además, problematizar su confinamiento al ámbito privado del hogar.
El modelo tradicional patriarcal-nuclear, de hombre proveedor y mujer ama de casa, sufrió profundas transformaciones. De acuerdo con Guillermo Sunkel (2006), en las últimas décadas en América Latina pueden observarse cuatro tendencias fundamentales: se diversificaron las formas familiares, se transformó el modelo de hombre proveedor-mujer cuidadora, se desarrolló una tendencia creciente hacia las familias con jefatura femenina y se redujo el tamaño promedio de las familias. Sin embargo, la familia se mantiene como un pilar clave en el régimen de bienestar que aún no logró liberar a la mujer de las responsabilidades familiares. La incorporación masiva de las mujeres al mercado laboral y los cambios en la composición de los hogares no fueron acompañados por transformaciones significativas en la participación de los varones en las tareas domésticas y de cuidado, fenómeno que se conoce como “revolución estancada” (Cerrutti, 2003). La manera en que una sociedad organiza la provisión de cuidados tiene implicancias significativas para el logro de la equidad de género (Esquivel, Faur y Jelin, 2012) y para el ejercicio pleno de los derechos de los niños.
En este marco es clave analizar la manera en la que se estructura la oferta de servicios de cuidado y las alternativas de las mujeres para insertarse en el mercado de trabajo y acceder a los derechos sociales (Faur, 2009). Los regímenes familistas son aquellos que hacen recaer las responsabilidades por el bienestar en las familias (principalmente en las mujeres) sin admitir intervenciones públicas más allá de aquellas que son subsidiarias. Los regímenes desfamiliarizadores promueven un traslado de estas responsabilidades hacia el Estado o hacia el mercado, dependiendo del nivel de desmercantilización existente (Repetto, Díaz Langou y Aulicino, 2012). Si la desmercantilización y desfamiliarización son bajas, las estrategias de conciliación que puedan llevar adelante los hogares variarán según sus posibilidades socioeconómicas. Es decir, en contextos como el argentino, donde la resolución de las estrategias del cuidado quedan determinadas por las posibilidades de las familias, el origen social pesa: las oportunidades de vida de los niños están sobredeterminadas por las características de los hogares donde nacen, por lo cual la “herencia de clase” es más fuerte (Esping-Andersen, 2004).
Una metodología que permite medir, en su dimensión instrumental, las desigualdades de clase y de género en la realización de tareas de cuidado la constituyen las encuestas sobre el uso del tiempo. Estas permiten registrar tanto los tiempos dedicados a las diversas tareas de cuidado como quiénes las realizan, cómo las realizan (de forma remunerada o no) y dónde se realizan (en el hogar, en ámbitos institucionales, públicos y privados), mostrando las diferencias que existen según los tipos de hogares y las clases sociales (Esquivel, Faur y Jelin, 2012). A partir de esta información es posible incluir la dimensión de cuidado en los cálculos sobre pobreza. La metodología que lo permite es la medición de la pobreza de tiempo e ingresos (LIMTIP, por su sigla en inglés), que analiza el trabajo doméstico y de cuidado como un ingreso en especies (Esquivel, 2014). Así, es posible identificar un conjunto de personas y hogares que cuentan con ingresos monetarios mayores a aquellos que definen el umbral de pobreza, pero no lo suficientemente altos para poder adquirir sustitutos en el mercado para suplir los déficits de tiempo: son los “pobres ocultos” (Esquivel, 2014). La pobreza de tiempo afecta especialmente a los hogares en aquellos regímenes más familistas o que no desmercantilizaron el cuidado,4 condicionando la inserción de las mujeres al mercado laboral y aumentando los niveles de pobreza en aquellos hogares vulnerables con hijos. Los países que lograron minimizar la pobreza infantil en el largo plazo lo hicieron principalmente a través de asegurar que las madres cuenten con una inserción estable en el mercado laboral (Esping-Andersen, 2004).
Como se verá más adelante, en la Argentina (al igual que en el resto de la región de América Latina) la pobreza se concentra cada vez más en las familias con niños. Este fenómeno, conocido como “infantilización de la pobreza” o “desbalance etario del bienestar” (Rossel, 2013), constituye una situación de vulneración de los derechos de los niños que se agravó en los últimos veinte años, pese al crecimiento económico experimentado en la última década en la región (Rossel, 2013).5 Existen diversos factores que permiten aproximar explicaciones de esta situación. En primer lugar, los mercados de trabajo de la región atravesaron fenómenos de desregulación, privatización y flexibilización (con consecuencias en términos de desempleo, inestabilidad, informalidad y precariedad) que debilitaron fuertemente la capacidad de cobertura de sus esquemas de protección social, que estaban generalmente articulados en torno al mercado laboral. A esto se suman los desafíos propios de la incorporación de la mujer al mercado laboral en un contexto de ausencia de sistemas adecuados de cuidado infantil y la disminución estratificada de la fecundidad entre grupos sociales (Filgueira y Aulicino, 2015).
Existe otro conjunto de argumentos que permiten establecer la importancia de la primera infancia y la necesidad de avanzar en una agenda de políticas públicas que la ubique en el centro de sus prioridades.
Estos argumentos, que pueden resultar muy útiles a la hora de incidir en la agenda de políticas públicas, deben ser entendidos, sin embargo, como argumentos subsidiarios al ya analizado enfoque de derechos. Esto es así porque parten de una mirada adultocéntrica, que contribuye a sostener un orden social que jerarquiza los vínculos entre generaciones. Se valoriza a los niños, especialmente a aquellos en su primera infancia, instrumentalmente por su rol de futuros adultos productivos. El potencial transformador de la Convención radica en gran parte en que interpela no solo el modelo tutelar existente hasta ese momento, sino, justamente, esta mirada adultocéntrica y las políticas que genera (López y D’Alessandre, 2015).
Existe un riesgo intrínseco en abordar esta serie de argumentos, ya que pueden avalar solo un conjunto de políticas que no consideran a los niños como sujetos plenos de derechos, sino como adultos en proceso de formación (López y D’Alessandre, 2015). Y, dados los desafíos demográficos que las sociedades actuales enfrentan (y que serán analizados más adelante), la posibilidad de que estos futuros adultos sean mucho más productivos se convierte en una exigencia que entra en tensión con el enfoque de derechos. La mirada del adulto vuelve al centro de la escena y se coloca en riesgo la valorización de los niños como tales.
Dicho lo anterior, se considera necesario analizarlos, siempre contemplando los riesgos que traen aparejados y sin perder de vista que constituyen argumentos subsidiarios que no deberían primar a la hora de diseñar e implementar políticas dirigidas a la primera infancia. En pocas palabras, aun si estos argumentos no existieran, la Convención establece la obligación de los Estados de asegurar el pleno desarrollo de los niños, porque los considera sujetos plenos de derecho, y no adultos en proceso de formación.
Múltiples investigaciones provenientes de las neurociencias permitieron establecer la importancia de los primeros años de vida (y la etapa prenatal) para el desarrollo cerebral: es en esta etapa cuando se forma el 40% de las habilidades mentales de las personas adultas (Araujo y López-Boo, 2010).
La estimulación temprana contribuye a generar más conexiones neuronales y un mayor desarrollo de las funciones cognitivas de los niños (Heckman, 2006). Estos necesitan de un entorno que implica cuidado, estimulación y nutrición de calidad, así como ambientes libres de estrés y toxinas ambientales. Los estudios realizados (tanto en países desarrollados como en vías de desarrollo) muestran que los niños que crecen en un medio ambiente físico y humano empobrecido tienen mayores posibilidades de obtener resultados negativos durante la adolescencia y la edad adulta: menor desarrollo cognitivo y desempeño académico más bajo, comportamiento antisocial, menores salarios, problemas de salud mental y enfermedades crónicas como diabetes e hipertensión (Baker-Henningham y López-Boo, 2013; Grantham-McGregor, 2009; Barker, 1999). Todas estas cuestiones contribuyen, además, a perpetuar el ciclo intergeneracional de la pobreza.
Evidencia de la experiencia internacional muestra la importancia de contar con estímulos adecuados durante los primeros años de vida para el desarrollo futuro de una persona. En Estados Unidos, un análisis del programa Abecederian (que provee servicios de cuidado de calidad a niños entre 0 y 5 años que provienen de familias vulnerables) muestra, luego de diez años de la intervención, que quienes habían participado del programa tenían un mejor desempeño en las pruebas de coeficiente intelectual, matemática y lectura (0,35 desvíos estándar). A los quince años de la intervención, los mismos niños tenían una probabilidad 23% mayor de haber ido a instituciones de educación superior (Schady, 2015).
Fuente: Nelson (2000).
El Estudio de Educación Preescolar y Primera Infancia (EPPE), que constituye el de mayor alcance realizado en Europa sobre los efectos de la educación preescolar en el desarrollo intelectual, social y comportamental de los niños, muestra que aquellos que asistieron tuvieron mayores progresos en esas tres áreas que los que se quedaron en el hogar. Además, el estudio indica que tanto la calidad como la duración de la educación preescolar son importantes: cada mes de preescolar a partir de los 2 años trae aparejado un mejor desarrollo cognitivo, mayor independencia, concentración y sociabilidad, y sus efectos tienen un impacto perdurable hasta los once años (Sylva y Siraj-Blatchford, 2009).
Las pruebas PISA 2012 demuestran que, a nivel mundial, quienes asistieron al nivel inicial por más de un año tienen un mejor desempeño que los que no, lo cual se mantiene más allá de las diferencias socioeconómicas (de hecho, la Argentina es el país de la región con la mayor diferencia en los resultados entre ambos grupos al controlar por nivel socioeconómico) (OCDE, 2013).
En la Argentina también existe evidencia empírica que afirma que los niños beneficiados por políticas de construcción de jardines no solo muestran mejor rendimiento en pruebas de matemática y lengua en tercer grado de primaria, sino que también presentan mejores indicadores de esfuerzo, atención, disciplina y participación en clase (Berlinksi, Galiani y Gertler, 2006).
El argumento de la inversión parte de constatar tanto los retornos de invertir en primera infancia como los costos de no hacerlo: algunas estimaciones muestran que el costo mundial que acarrea la falta de inversiones adecuadas en la primera infancia se encuentra en torno a un billón de dólares por año (Barnett, 2009).
Por su parte, James Heckman estimó que por cada dólar invertido en políticas de desarrollo infantil temprano de calidad existe un retorno de hasta 17 dólares (Unicef y Presidencia de la República Oriental del Uruguay, 2010). El hecho de que las intervenciones sean de calidad constituye un factor clave y su ausencia puede llevar incluso a resultados negativos (Barnett, 2009; Schady, 2015). Gøsta Esping-Andersen (2015) advierte que los Estados de bienestar tal vez necesiten sistemas contables distintos de los usados actualmente, ya que estos no reflejan la inversión social de muchas de sus políticas, con efectos que suelen ser indirectos o solo estimables más adelante. Sus estimaciones utilizando un sistema contable dinámico para analizar los costos y retornos de proveer servicios de cuidado y educación para la primera infancia muestran que una madre que no interrumpe su trabajo al finalizar su licencia por maternidad puede terminar devolviendo, incluso con intereses, los costos vía impuestos.6
Fuente: Heckman y Masterov (2007).
La actual economía del conocimiento requiere una formación cada vez más alta, diversificada y de reaprendizajes constantes, para asegurar un buen empleo con un buen salario (Esping-Andersen, 2004). Alcanzar estos niveles de formación supone contar con una determinada base cognitiva, por lo que existe un potencial riesgo de ampliación de la brecha entre los ganadores y los perdedores del orden capitalista posindustrial: cada vez es más probable que un desarrollo cognitivo bajo (tan afectado, como se vio, por los estímulos recibidos en los primeros años de vida) genere un círculo vicioso de precariedad, bajos salarios y alto riesgo de desempleo (Esping-Andersen, 2004). Para romper con este ciclo es necesario invertir en los primeros años de vida: las investigaciones muestran que los programas de formación y capacitación que se llevan adelante en la vida adulta exhiben una baja efectividad entre aquellos que tuvieron un mal comienzo de vida (Heckman, 1999, en Esping-Andersen, 2004).