¿Qué hacer con el tierrero?
¿Qué hacer con el tierrero? Tierra, territorio y paz sostenible
Resumen
El libro que el lector tiene entre manos evalúa estos temas cruciales desde una perspectiva comparada. En particular, se pregunta de distintas maneras por las relaciones mutuas entre los legados de la guerra (Wood y Starr), las políticas agrarias (Berry, Hartman, Fajardo, Moene) y territoriales (Cederman, González), y las dinámicas del post-conflicto, a la luz tanto de diversas experiencias internacionales como de la colombiana. Se trata de una colección de ensayos muy poderosa y atractiva que permite analizar a la luz de la experiencia nacional e internacional algunos de los problemas relacionados con la tierra y el territorio en el post-conflicto. Varios de los textos proponen respuestas, o por lo menos sugerencias, a las preguntas planteadas arriba; otras sugieren reformularlas y plantearlas sobre terreno más sólido.
Esta obra es el resultado de cuatro seminarios que llevó a cabo el Observatorio de Restitución y Derechos de Propiedad Agraria, un programa de investigación financiado por Colciencias y desarrollado inicialmente por cinco Universidades. El Observatorio tuvo la suerte de que lo acompañaran durante todo su recorrido varios investigadores internacionales que están en el primer círculo concéntrico mundial de producción investigativa en sus propias áreas —que incluyen conflictos armados, estado, descentralización, transformaciones agrarias, políticas de paz, entre otros—, junto con investigadores de excelencia de nuestra ruralidad; en realidad fundadores de toda una tradición de estudios, en nuestro país. Publicamos en este volumen solamente una parte de las ponencias que pudimos recabar, dejando quizás para otro momento la posibilidad de completar el recuento de las ideas extraordinariamente interesantes (e importantes para el momento que vive el país) que se expusieron y discutieron en los eventos del Observatorio.
Palabras clave: Agricultura, aspectos económicos, política agrícola, distribución de tierras, posconflicto, acuerdos de paz.
What to do with the scrape? Land, territory, and sustainable peace
Abstract
The book in the reader’s hand addresses these crucial issues from a comparative perspective. In particular, it poses different questions with respect to the mutual relations between the legacies of war (Wood and Starr), agrarian (Berry, Hartman, Fajardo, Moene) and territorial policies (Cederman, González), and the dynamics of the post-conflict, in light of both international and Colombian experiences. It is a powerful and attractive collection of essays that allow analyzing some of the problems related to land and territory in the post-conflict period, based on national and international experiences. Several texts offer answers, or at least suggestions, to the questions raised above; others suggest that inquiries should be reformulated and based on more solid ground.
This work is the result of four seminars carried out by the Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria [Observatory of Restitution and Regulation of Agrarian Property Rights], a research program funded by Colciencias and initially developed by five universities. The Observatorio was fortunate to be accompanied throughout its trajectory by several international researchers, who are at the forefront of global research production in their respective fields—including armed conflicts, the state, decentralization, agrarian transformations, and peace policies, among others—, together with renowned researchers of our rurality; in fact, the founders of a tradition of studies in Colombia. In this volume, we only publish a part of the papers that we were able to gather, leaving open the possibility of completing, in a different moment, the presentation of extraordinarily interesting (and important for the time faced by the country) ideas that were introduced and discussed in the events of the Observatorio.
Keywords: Agriculture, economic aspects, agricultural policy, land distribution, post-conflict, peace agreements.
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Citación sugerida Gutiérrez Sanín, F. (ed.) (2017). ¿Qué hacer con el tierrero? Tierra, territorio y paz sostenible. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario. DOI: doi.org/10.12804/tj9789587840773 |
¿Qué hacer con el tierrero?
Tierra, territorio y paz sostenible
Francisco Gutiérrez Sanín
—Editor académico—
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¿Qué hacer con el tierrero? Tierra, territorio y paz sostenible / Francisco Gutiérrez Sanín, editor académico – Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, 2018. x, 212 páginas. Incluye referencias bibliográficas.
Agricultura / Agricultura – Aspectos económicos / Política agrícola / Distribución de tierras / Acuerdos de paz / I. Starr, Elizabeth / II. Wood, Elisabeth Jean / III. Berry, Albert / IV. Hartman, Alexandra / V. Fajardo Montaña, Darío / VI. Moene, Kalle / VII. Cederman, Lars Erik / VIII. González G., Fernán E. / IX. Universidad del Rosario / X. Título / XI. Serie.
333.3 SCDD 20
Catalogación en la fuente – Universidad del Rosario. CRAI LAC Mayo 4 de 2018 |
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Jurisprudencia
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Primera edición: Bogotá, D. C., junio de 2018
ISBN: 978-958-784-076-6 (impreso)
ISBN: 978-958-784-077-3 (ePub)
ISBN: 978-958-784-078-0 (pdf)
DOI: doi.org/10.12804/tj9789587840773
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Corrección de estilo: Carolina Méndez
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Diagramación: Diseño M’Enciso
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Los conceptos y opiniones de esta obra son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no comprometen a la universidad ni sus políticas institucionales.
El contenido de este libro fue sometido al proceso de evaluación de pares, para garantizar los altos estándares académicos. Para conocer las políticas completas visitar: editorial.urosario.edu.co
Este libro hace parte del programa de investigación Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria financiado por Colciencias, Convocatoria 543 de 2011, código del programa: 550054332240, financiada con recursos del patrimonio autónomo del Fondo Nacional de Financiamiento para la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, Francisco José de Caldas.
Todos los derechos reservados. Esta obra no puede ser reproducida sin el permiso previo escrito de la Editorial Universidad del Rosario.
Francisco Gutiérrez Sanín
Profesor del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia. Gracias a Cristian López y Mónica Parada por sus valiosos insumos.
Elizabeth Starr
Candidata a Juiris Doctor de la Universidad de Stanford.
Elisabeth Jean Wood
Profesora de Ciencia Política y Estudios Internacionales de la Universidad de Yale.
Albert Berry
Profesor de la Universidad de Toronto.
Alexandra Hartman
Internacionalista de la Universidad de Brown y PHD de la Universidad de Yale.
Darío Fajardo Montaña
Docente de la Universidad Externado de Colombia.
Kalle Moene
Departamento de Economía. Universidad de Oslo, 8 de mayo de 2017.
Lars-Erik Cederman
Profesor del International Conflict Research del ETH Zurich.
Fernán E. González G.
Historiador y politólogo, investigador del CINEP.
Francisco Gutiérrez Sanín
Profesor del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia. Gracias a Cristian López y Mónica Parada por sus valiosos insumos.
¿Qué políticas rurales necesita el país para el posconflicto? Utilizo esta expresión de manera un poco provocadora, solamente para ir en contravía de nuestros entusiasmos nominalistas, que inevitablemente hicieron del nombre que se le debía poner al periodo que siguió al acuerdo con las FARC un punto focal de debate. Sin embargo, es un término que todo el mundo puede entender, y que en su esencia es exacto. Más allá del término, lo que importa es su definición: por posconflicto podemos entender el tránsito de la guerra a otro estadio, que no necesariamente es el de la paz deseable. Ese tránsito se está dando. De acuerdo con las definiciones estándar de guerra civil existentes en la literatura internacional (Sambanis, 2004), Colombia estuvo en guerra más o menos hasta cuando las FARC declaró su cese unilateral del fuego,1 ahora ya no lo está (CERAC, 2017a; 2017b). Cierto, aún tenemos una guerrilla histórica (el Ejército de Liberación Nacional —ELN—), pero en este momento adelanta su propio proceso de paz, y ha firmado una tregua bilateral.2 Ciertamente, aquel proceso podría alimentarse con provecho de las preguntas que se hace la sociedad colombiana; que se pueden reunir en una: ¿y ahora qué? (López, 2016).
Con relación a la tierra, la pregunta es cómo se relaciona la paz con las políticas relativas a los derechos de propiedad agrarios. Los Acuerdos del Teatro Colón reconocen explícita, aunque vagamente, que el conflicto tuvo algo que ver con tales derechos, y sus puntos 1 y 4 (también en parte el 2) plantean un conjunto de mecanismos institucionales para promover una “reforma rural integral”. En otros apartes —herencia del triunfo del No en el plebiscito de octubre de 2016— se establece que bajo ningún motivo se irrespetarán los derechos de propiedad, lo que es una promesa a la vez vacua y maliciosa. Si hay un país que históricamente ha permitido, y promovido, la violación de los derechos de propiedad de sus campesinos, ese es Colombia: basta con revisar la trayectoria del despojo paramilitar entre los años 1998 y 2005 para convencerse de ello.
¿Qué se puede y se debe hacer con todo esto? A estas alturas, no causará asombro a ningún colombiano el saber que el posconflicto puede ser traumático y en muchos sentidos decepcionante, y que no es claro cuáles de todas las promesas del acuerdo —muchas de ellas en todo caso limitadas— se puedan implementar. Más aún, se han planteado preguntas serias acerca del para qué y del cómo. En el caso de una determinada política sobre tierras, ¿cuáles serían los objetivos? ¿Deseables y posibles de conseguir? Y en ese caso, ¿cuál sería la ruta para llegar a ellos? Son preguntas serias, que no se pueden desestimar. Ciertamente, en punto a los temas agrarios el gobierno ha mostrado reiteradamente su intención de ir en una dirección distinta tanto al espíritu como a la letra de los acuerdos de paz, como se nota en los proyectos de ley que ha impulsado. Aunque ya ha fracasado un par de veces, lo sigue intentando, con un tesón que no ha mostrado en otras áreas (Gutiérrez Sanín, 2016).
Pero, ¿en realidad debería comportarse de otra manera? ¿Aparte de inversión y estabilidad jurídica, qué otros objetivos se pueden trazar en punto a derechos de propiedad agrarios? ¿Y en caso de que los hubiere, entonces cómo proceder? Los grados extraordinarios de concentración de la tenencia de la tierra en Colombia, con Gini que pasan de 0,85, junto con el agudo dualismo rural-urbano en términos de acceso a servicios y bienes públicos, sugieren que la paz para ser sostenible debería incluir políticas vigorosas contra la desigualdad y la pobreza en el campo. Pero en particular, ¿cuáles? ¿Acceso a tierra, como se contempla en los acuerdos de paz? ¿Redistribución?3 ¿Formalización? ¿Impuestos progresivos?
Una modalidad de respuesta que en Colombia ha adquirido gran centralidad, y que vale la pena considerar cuidadosamente, es la vinculación de la tierra con el territorio. Impulsando medidas que permitan a los actores sociales gestionar sus propios territorios y conflictividades a través de la participación, y no necesariamente a través de políticas del Estado central, se pueden producir transformaciones positivas, adaptadas a las condiciones locales. Esta es una vía que en la práctica ya se está ensayando con diferentes figuras de territorialidad campesina y étnica que han surgido en el país en los últimos años (Duarte, 2016).
El presente libro evalúa estos temas cruciales desde una perspectiva comparada. En particular, se pregunta de distintas maneras por las relaciones mutuas entre los legados de la guerra (Starr y Wood), las políticas agrarias (Berry, Hartman, Fajardo, Moene) y territoriales (Cederman, González), y las dinámicas del posconflicto, con referentes extranjeros y el contexto colombiano. Se trata de una colección de ensayos muy poderosa y atractiva que permite analizar a la luz de la experiencia nacional e internacional algunos de los problemas relacionados con la tierra y el territorio en el posconflicto. Varios de los textos proponen respuestas, o por lo menos sugerencias, a las preguntas planteadas arriba; otras sugieren reformularlas para avanzar en los análisis.
El libro es el resultado de cuatro seminarios que llevó a cabo el Observatorio de Restitución y Derechos de Propiedad Agraria,4 un programa de investigación cofinanciado por Colciencias y desarrollado inicialmente por cinco universidades.5 El Observatorio tuvo la fortuna de que lo acompañaran durante todo su recorrido varios investigadores internacionales que están en el primer círculo concéntrico mundial de producción investigativa en sus propias áreas —que incluyen conflictos armados, Estado, descentralización, transformaciones agrarias, políticas de paz, entre otros—, junto con investigadores de excelencia de nuestra ruralidad; en realidad fundadores de toda una tradición de estudios en nuestro país. Publicamos en este volumen una parte de las ponencias que pudimos recabar, dejando quizás para otro momento la posibilidad de completar el recuento de las ideas extraordinariamente interesantes (e importantes para el momento que vive el país) que se expusieron y discutieron en los eventos del Observatorio.
¿Qué nos dicen los ensayos contenidos en este volumen? No aventuraré, por las razones obvias —el lector podrá leerlos y sacar sus propias conclusiones—, un resumen de cada uno de ellos. Pero sí en cambio propondría dividirlos en dos grandes “familias”: aquellos que se concentran en los problemas y las políticas de inclusión social, y los que se focalizan en los problemas y las políticas territoriales, en particular las relacionadas con la descentralización. Esta división es operativa. Como dice Cederman en este libro, las políticas de descentralización en la paz están pensadas como herramientas de inclusión, tanto política como social. Y varios de los autores (Starr y Wood, o Fajardo, para solamente nombrar dos) vinculan territorialidad e inclusión explícitamente. Sin embargo, como herramienta expositiva esta primera categorización puede ser útil. Los “incluyentes” piensan sobre todo en temas como acceso a tierras y políticas contra la desigualdad de la tenencia o la debilidad de los derechos campesinos, impuestos, créditos, subsidios y asistencia técnicas diferenciales, quizás formalización, entre otros (ya veremos que estos ensayos son bastante ricos desde el punto de vista propositivo). Los “descentralizadores” se concentran en temas como ordenamiento territorial, poderes y capacidades de decisión, relación centro-periferia, dotación de bienes públicos, etc.
Ateniéndonos a esta diferenciación gruesa, ¿qué nos dicen los ensayos sobre paz e inclusión en el mundo rural? Alexandra Hartman revisa tanto la literatura relevante como los casos de Congo, Irak y Liberia, llegando a la conclusión de que la incapacidad de generar inclusión social y de transformar sistemas de propiedad fallidos crean las condiciones para conflictos envenenados y desestabilización endémica. Hartman exhibe también los mecanismos a través de los cuales esto ocurre: luchas alrededor de bienes que se consideran indivisibles, y que por consiguiente no se pueden resolver por medio de alguna clase de negociación prosaica, incentivos para apelar a múltiples formas de asignación de los derechos de propiedad para quedarse con la más favorable, fracturas geográficas y sociales. Algo en lo que concurre también Darío Fajardo, quien muestra que la configuración del espacio rural colombiano se expresa en diversas y traumáticas conflictividades. Fajardo identifica a su vez como fuentes de conflicto niveles brutales de inequidad en la tenencia de la tierra, así como la distribución extremadamente inequitativa de las cargas tributarias en el agro. El texto de Albert Berry es una reflexión teórica sobre la llamada “relación inversa” entre el tamaño y la explotación de la tierra: aquí no encontramos economías de escala, sino más bien mayor productividad en los pequeños propietarios.6 Debatiendo al parecer implícitamente con ejercicios simplificadores que han pretendido refutar la existencia de la relación inversa, Berry desarrolla los conceptos de “productividad estrecha” y productividad entendida en un sentido amplio (es decir, teniendo en cuenta sus implicaciones sociales). Ni siquiera asumiendo la productividad estrecha en sus propios términos se debilita la relación inversa. Particular importancia tiene en este contexto la observación metodológica de que cuando en una región hay sólo productores de lechuga y ganadería extensiva (para tomar el ejemplo del propio Berry), no es razonable comparar la productividad de la ganadería extensiva con la de hipotéticos pequeños ganaderos que se portaran de manera similar a los grandes, sino que hay que compararla con la de los productores de lechuga que están en el territorio, y que son órdenes de magnitud más eficientes. En efecto, diferencias de productividad entre grandes fundos muy ineficientes y pequeños agricultores pueden llegar a ser hasta de 7 a 1 e incluso de 40 a 1, dice Berry citando un estudio de Leibovich (2013).
Si el análisis de Berry muestra que habría el potencial para desarrollar políticas redistributivas e incluyentes ganando, y no perdiendo, productividad —un argumento que se encuentra en otros autores (Lipton, 2009)—, y Hartman y Fajardo destacan los serios problemas que podría implicar no avanzar en esa dirección, tanto Moene como Wood y Starr nos recuerdan las dificultades involucradas en hacerlo. Uno y otras destacan los beneficios de políticas agrarias incluyentes, pero subrayan que tales políticas involucran riesgos y requieren de recursos humanos e institucionales en contextos que han sido profundamente transformados por las dinámicas de guerra.
¿Riesgos? Moene comienza con una cita de Adam Smith que cae como anillo al dedo a su exposición: para ser próspero un país necesita unas condiciones básicas (p. ej., una justicia funcional, impuestos viables) y paz. Pasa de ahí a su idea fundamental: los tomadores de decisiones en el posconflicto están entre la Escila de no hacer nada en términos de inclusión social, y por lo tanto permitir que continúen y se desarrollen conflictos sociales envenenados (algo en lo que coincide plenamente con Hartman), y el Caribdis de promover políticas polarizantes que pongan en su contra una oposición tan poderosa que las haga inviables. Moene pone el ejemplo de los países escandinavos, que en algún momento hicieron el tránsito de una guerra de clases, con huelgas y movilizaciones continuas, a pactos sociales en los que se llevaron a cabo políticas incluyentes muy enérgicas pero que ofrecían ganancias y reconversiones potenciales a todos los actores. Pero para hacer un tránsito semejante se necesitan coaliciones fuertes y estables (una vez más, aquí coinciden Moene y Hartman). Se trata de una observación crucial. Lograr y mantener coaliciones estables no es fácil. Moene recuerda que en ciertas condiciones los miembros de una coalición siempre van a tener incentivos para desertar y aumentar sus ganancias.7 Por ello, es necesario construir formas de cooperación que puedan llevar a cabo políticas incluyentes pero que a la vez promuevan círculos virtuosos capaces de generar dinámicas de cooperación sostenibles y que se refuercen a partir de sus propios resultados.
¿Transformaciones? Starr y Wood, reflexionando a partir de casos centroamericanos, Perú y Colombia, comienzan con la constatación de que la guerra deja legados relacionados al menos con seis dimensiones claves (economías políticas, movilización política, socialización de los combatientes, la potencial militarización de la autoridad local, la transformación y polarización de las identidades políticas y sociales y la transformación de los roles de género). Esos legados determinan las trayectorias de cada posconflicto. Cada uno de ellos puede ir en diferentes direcciones. Por ejemplo, mientras que El Salvador, tanto por la reforma antiinsurgente que precedió a la guerra, como por los acuerdos y las movilizaciones políticas que la concluyeron,8 tomó un camino más bien igualitario, en Guatemala las viejas estructuras de tenencia prácticamente no se tocaron. Se necesita evaluar con qué recursos sociales, políticos e institucionales se cuenta, en sociedades que han sido marcadas por las dinámicas bélicas —piénsese, para lidiar sólo con una de las dimensiones que proponen las autoras, en las transformaciones que generó nuestra guerra en los poderes locales—.
De esta parte “incluyente” de nuestra colección de ensayos me llamaron la atención dos características. La primera, la riqueza de lo que podría llamarse imaginación reformadora que despliegan los autores, sólidamente asentada en lo que sucedió en la experiencia internacional y no en ideas sacadas de un gabinete. Hartman destaca potenciales alianzas transformadoras a través de diferentes niveles territoriales, que pueden utilizar instrumentos de política como formalización, redistribución propobre, e institucionalización de derechos étnicos y colectivos. Berry y Fajardo subrayan los costos de la desigualdad; Fajardo destaca el valor de las Zonas de Reserva Campesina, un instrumento que se piensa a la vez como territorial e incluyente. Moene hace énfasis en la tributación progresiva, entendida como un subsidio a la solidaridad y la cohesión; sin embargo, también hace una observación muy aguda: hay que promover inversiones en proyectos cuya viabilidad dependa de la estabilidad de la paz. Aparte de darles incentivos a actores poderosos para apostar a la paz, esto se podría convertir en una importante señal pública de que la paz puede beneficiar a todos.
La segunda característica de los ensayos “incluyentes”, que se halla de manera particularmente clara en Berry y Moene, pero que está implícita en la argumentación de varios otros autores, es la siguiente: no hay una muralla china entre inclusión social —y sus formas redistributivas— y productividad. Lo destaco porque está particularmente bien dicho por estos autores, pero también porque esta relación es uno de los eslabones perdidos del debate público colombiano sobre la ruralidad (quizás el eslabón perdido). En este debate, hay quienes apuntan a la productividad y el crecimiento, hay quienes se inclinan por la inclusión, pero en general una y otra se asumen como compartimientos estancos mutuamente excluyentes: se obtiene o lo uno o lo otro. Los desarrollos conceptuales del ensayo de Berry, más las reflexiones de política y de sostenibilidad de la paz de Moene, muestran que hay, en general, muchas sinergias potenciales entre inclusión y productividad.9 En las condiciones colombianas, en particular, con niveles descabellados de desigualdad e ineficiencia, y derechos de propiedad asignados de distintas maneras —incluyendo, de manera masiva, los contactos políticos y el uso de la fuerza—, esta constatación adquiere aún más relevancia.
Pasemos ahora a los ensayos más “territoriales”: aquí encontramos los estudios de Cederman, Starr y Wood10 y Fernán González. Claro, se podría argumentar que en realidad esta categoría de trabajos también se dedica a analizar la inclusión, sólo que ahora desde una perspectiva territorial. Pero esta analogía, en realidad, podría confundir, más que aclarar. Como dicen Cederman y González, el mundo de lo local es un espacio de reconocimiento y participación, así como también un conjunto de estructuras de poder que pueden adquirir una naturaleza explotadora y extorsiva. Cederman, en su cuidadoso recuento de la “descentralización como estrategia de paz”, muestra que la literatura que intenta contestar a la pregunta de qué tan buena estrategia es, contiene todas las respuestas posibles: buena, mala, cualquiera de las dos o todas las anteriores. Pero claro que Cederman va mucho más allá de esa indeterminación: analiza cuánto se puede ganar con la descentralización en términos de provisión de bienes públicos. Pero a la vez muestra cómo los poderes locales regresivos pueden sacar provecho de los diseños descentralizadores. Esto es particularmente importante en contextos en los que las inercias de la guerra pueden reproducirse con facilidad, como lo señalan Starr y Wood.
¿Cómo poner ambas constataciones en un mismo marco de análisis? De pronto aquí nos encontramos también con un problema de medición. Por ejemplo, cuando se concentran en los efectos de la descentralización sobre políticas como educación y salud, el indicador de los economistas es la cobertura. Sin embargo, debajo de una ampliación de la cobertura puede esconderse una fuerte distorsión en la provisión del servicio junto con una captura de las agencias que lo proveen por parte de actores armados o de coaliciones que promueven la violencia. Un ejemplo canónico de esto es la Ley 100 colombiana sobre la salud. Después de expedida la ley, sucesivas evaluaciones han confirmado un aumento sustancial de la cobertura gracias a ella (Abel, 1996). Pero, a la vez, se ha convertido en fuente continua de conflictos y de tragedias, así como el punto focal de la captura paramilitar en varias regiones del país (Gutiérrez Sanín, 2010). Pero incluso si hubiera —como creo— dificultades serias con respecto de la medición del éxito o fracaso de la “descentralización realmente existente”, no agotaría el problema de fondo al que está apuntando Cederman: la complejidad de la vida local (todo esto podría ponerse en plural: las complejidades de las distintas vidas locales), que hace de la descentralización, también de la participativa, una operación con altos beneficios y altos riesgos potenciales.
Fernán González es un experto en estos temas y ha insistido por décadas en la necesidad de ver de una manera nueva, matizada con mucho más conocimiento de detalle, esas complejidades. González nos lleva a través de una diversidad extremadamente rica de casos, enfatizando cómo las posiciones de los actores locales, regionales y nacionales cambian de acuerdo con coyunturas específicas. El análisis no puede partir de la caricatura según la cual la localidad es el foco de atraso —ni tampoco el faro de progreso y transformación— y el poder nacional es su inverso. Más bien, como en Hartman, Fajardo y Moene, el tema central es la construcción de coaliciones que atraviesan los tres niveles territoriales y que puedan confluir en figuras que conjuguen inclusiones sociales con capacidades de decisión territoriales.
Pero estos deben ser repensados. Cederman destaca adecuadamente que el nivel intermedio entre la nación y el municipio podría y debería ser fortalecido. Creo que una de las ventajas cruciales de ese nivel intermedio es que aún está cerca del ciudadano, pero a la vez es más difícil de capturar (obviamente, no imposible) por poderes fácticos. Además, puede ser más dinámico en términos de cambio político que el nivel nacional. Porque en efecto, como lo destaca Fernán González, el sistema político está en el corazón del problema del ordenamiento territorial. Poniendo esta observación junto a la de Starr y Wood con respecto de los legados de la guerra, en particular con respecto del poder local, parecería absolutamente central desentrañar las transformaciones que se dieron ahí, en lo local, durante la guerra. Aunque tenemos algunos trabajos sobre el tema, estamos muy lejos de contar con una visión de conjunto sobre él.
Así, pues, pensar la descentralización y el ordenamiento territorial en el posconflicto pasa por pensar la toma de los poderes locales por parte de diversos actores (Starr y Wood, y Cederman), y la manera en que ellos se relacionan con el sistema político. Como destaca González, esta puede ser endiabladamente compleja. Los poderes clientelistas pueden estar alineados con los factores de violencia posconflicto, pero también oponerse coyunturalmente a ellos (quizás por malas razones, como ocurrió varias veces durante el conflicto propiamente dicho). A fin de cuentas, Cederman y González parecerían coincidir en que con la forma de intermediación que tenemos no es fácil pensar en transformaciones reales en la función de gobierno y de las relaciones de poder tanto en el territorio como en el Estado central. González pone el problema en los siguientes términos: ¿llevar el Estado a los territorios, o los territorios al Estado? Las políticas que hicieron énfasis en lo primero están llenas de problemas, y con su participacionismo sin capacidad de decisión generaron más calor que luz, e incluso debilitaron las capacidades en los territorios, como lo muestra Claudia López, citada por González, en su libro (2016). Pero lo segundo puede llevar a una deriva clientelista. González concluye que hay que poner el problema en otros términos.
Y esto me lleva a las otras dos características que me llamaron la atención, esta vez de los ensayos “territoriales”. La primera es que se construye desde una comprensión de los “límites de la paz liberal”, como dice con tanta claridad Cederman. La paz liberal, concebida exclusivamente como un proceso de apertura y liberación de fuerzas sociales a través de elecciones, mercados y Estado de derecho, ha revelado todas sus falencias, e incoherencias, después de lo ocurrido en las invasiones estadounidenses en Irak y Afganistán, y ha llevado a pensar políticas que tengan en cuenta estructuras sociales reales y la centralidad de las configuraciones estatales en la comprensión del éxito o fracaso de los posconflictos. Se necesita ir mucho más allá de la sabiduría convencional al uso para “salir del tierrero” que contribuyó a causar un sinnúmero de problemas agrarios irresueltos, y que pasaban por el sistema de propiedad, la multiplicidad de los derechos de propiedad (volvemos aquí a Hartman) y su asignación política, el sistema político y las estructuras sociales del mundo rural. Pero además —segunda característica— todos los ensayos territoriales hacen énfasis en que la relación entre centro y periferia no es de suma cero. Distintas políticas y soluciones pueden fortalecer a ambos. Necesitamos más territorialidad activa y movilizada, y precisamente por eso necesitamos agencias centrales más fuertes, con burocracias más resistentes a la captura por parte de poderes fácticos. Para poder formular políticas adecuadas hay que tener objetivos realizables, y la comprensión de las sinergias posibles entre centro y periferia en este contexto es muy importante.
Nótese cómo aquí nos encontramos en un terreno similar al que identifiqué arriba con respecto de los textos “incluyentes”: nos encontramos en un terreno con potenciales sinergias grandes; entre productividad e inclusión, en un caso; entre centro y territorios en el otro. Pero a la vez con riesgos reales. Quizás esto caracterice las apuestas en el posconflicto, cosa que explicaría por qué tantos posconflictos recaen en situaciones de guerra abierta (Paris, 2004). Nosotros mismos ya hemos vivido estos procesos. Nótese que la recaída no necesariamente involucra a los mismos actores, como algunos ingenuos se imaginan: el tránsito de La Violencia a la guerra contrainsurgente significó un cambio muy grande en el elenco de motivos y organizaciones que participaron —aunque no necesariamente en el personal—, y teniendo como trasfondo los mismos problemas irresueltos.
En suma: estamos en un posconflicto traumático e inestable, es verdad, pero posconflicto al fin y al cabo. Richard (2005) define algunas situaciones en los siguientes términos: “ni paz ni guerra”. ¿Se aplicará esa especificación a nuestras condiciones? Aun así, se habría producido el tránsito de la confrontación abierta a algo distinto. Y la pregunta es cómo pensar en el contexto de ese “algo distinto” las políticas públicas sobre la tierra y el territorio para construir una paz sostenible, fría, democrática, incluyente, a partir de ahí. Apelando tanto a la experiencia internacional como a la colombiana, los ensayos contenidos en esta colección identifican algunos problemas centrales, ofrecen un rico conjunto de instrumentos de política y analizan con cuidado las dificultades que podrían enfrentarse a la hora de implementarlos.
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1 A propósito, Pizarro (2015) se pregunta por qué utilizo el término “guerra civil” en mi trabajo para la Comisión sobre los orígenes del conflicto y sus víctimas. La literatura internacional ha estado evaluando posibles definiciones durante décadas, y de acuerdo con cada una de ellas Colombia ha estado en guerra (también durante décadas).
2 Todo esto podría cambiar de un día para otro. Sin embargo, la orientación del ELN antes de firmar la tregua era más hacia la “resistencia” que hacia la toma del poder (Aguilera, 2006).
3 Esta opción no está en la agenda política, pero sí en la intelectual.
4 Transformaciones agrarias y paz realizado del 18 al 20 de septiembre de 2013; Tierra y guerra del 7 al 9 de noviembre de 2014; Tierra y paz del 17 al 19 de noviembre de 2015; y Tierra y paz territorial el 26 y el 28 de octubre de 2016. Las memorias del evento están disponibles en http://www.observatoriodetierras.org/
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